2025年9月19日，安徽格瑞公司被强拆时的景象。（受访者｜供图）。

2026年6月16日中午，安徽省合肥市瑶海区大店社区一片繁忙。主干道上工程车辆往来不绝，机器轰鸣声不绝于耳。路边流动餐车下，一排排工人围坐着吃午饭。

这片在当地颇有名气的大店工业聚集区，如今已成为一座巨大的工地：主干道左侧的十几家厂房，正被逐间拆除。

拆除的名义是“城市更新”。2023年，瑶海区将大店社区纳入更新范围，同时启动了对“散乱污”企业的整治。曾以招商引资条件入驻的19家企业被要求拆迁搬离，安徽格瑞可再生能源设备有限公司（下称“安徽格瑞公司”）就在其中。

但这场包新整治最终卷入强拆争议：围绕补偿方案，安徽格瑞公司与龙岗综合经济开发区大店片区企业征迁指挥部（下称“征迁指挥部”）僵持两年。谈判无果后，公司厂区在仍处经营状态下被强拆。

2026年4月17日，瑶海区人民法院一审认定合肥龙岗综合经济开发区管委会（下称“龙岗开发区管委会”）强拆行为程序违法。

自2021年“城市更新”写入国务院政府工作报告以来，全国推进过程中不断强调城市更新改造的协商、调解等前置程序，包括合肥在内的不少地市也跟进立法。在此背景下，强拆缘何发生？

工厂区与城中村并存

2023年10月23日，一张通知书被贴在安徽格瑞公司的厂房外墙上。

落款为合肥龙岗综合经济开发区大店社区居委会，通知称，龙岗综合经济开发区已于当年8月8日启动大店片区城市更新项目征迁工作及“散乱污”企业集中整治，并写道：“感谢贵企业对征迁工作的支持与配合，现已完成评估、签约等工作，正在开展搬迁工作。”

安徽格瑞公司法定代表人朱维林对此感到意外，因为自项目启动以来，他与征迁指挥部始终未就补偿事宜达成一致，也未在补偿协议上签字。

朱维林生于1968年，早年是合肥市肥东县机械厂工人，1997年在国企改制浪潮中下岗。

下岗后，他在县里租下4间门面房，开起小作坊，做燃气具配件加工，后逐渐走向正规化。2003年，他曾拿下三亩多地兴建新厂房。

2006年2月，瑶海工业园区大店社区居委会以招商引资名义与朱维林的家族企业安徽格瑞公司签订土地出让协议，受让23亩土地，每亩转让价5.6万元。安徽格瑞公司承诺总投资额不低于1656万元。

公开资料显示，瑶海工业园区部分辖区原属肥东县龙岗镇。自上世纪九十年代起，这里历经多次区划和功能调整，2002年瑶海工业园区开始建设，2006年4月获批省级开发区。2010年原辖区内3个社区又划归龙岗综合经济开发区。

龙岗综合经济开发区是瑶海区打造“全国老工业区转型发展示范区”的三大板块之一，工业底子厚。

南方周末记者在龙岗综合经济开发区大店片区看到，主干道两旁工厂林立，物流车辆穿梭不息。工厂之间，还夹杂着不少居民区。

朱维林向南方周末记者回忆，十多年前，这里还是合肥远郊，农田遍布。随着当地持续招商引资，一大批工厂入驻，逐渐形成工厂区与城中村并存的城市面貌。

在全国范围内，合肥市的城市更新工作起步并不算早。早在2009年，深圳出台《深圳市城市更新办法》，在全国率先探索“城市更新”，明确政府引导、市场运作的基本模式。合肥则在2018年年底才通过老城区城市更新规划。

2022年3月，《合肥市城市更新工作暂行办法》（下称“暂行办法”）正式印发。暂行办法共22条，城镇老旧小区改造、棚户区改造、城市危旧房及老旧厂房改造提升等，均被纳入城市更新的工作范围。不过，这些条文多为原则性规定。

尽管如此，合肥的城市更新推进并不慢，于2024年入选财政部、住房城乡建设部首批15个城市更新试点城市之一。

合肥市城乡建设局发布的数据显示，“十四五”期间，全市累计实施城市更新项目620个，完成投资480亿元，改造老旧小区722个，完成城中村改造124个，获批430亿元专项借款。

整治“散乱污”企业

2022年年底召开的瑶海区两会上明确，2023年全区重点工作是“城市更新、产业转型、环境提升”三大行动。

城市更新方面，瑶海区计划启动张洼城中村、大店片区等56个征迁项目，同时启动合浦南村、航道局大院等危险住房解危项目。安徽格瑞公司位于其中的大店片区。

瑶海区同步整治“散乱污”企业。朱维林说，安徽格瑞公司是大店片区厂房面积最大的企业之一，业务遍布全国。他至今不明白，为何自己的公司也被划入“散乱污”。

2026年6月16日下午，龙岗开发区管委会一位不愿具名的人士对南方周末记者解释，整治“散乱污”是三大行动的配套政策，重点针对小型制造加工企业、使用燃煤小兵炉的小洗浴、小服装加工企业等；此外，不符合产业政策、城镇总体规划、产业布局规划、土地利用总体规划的，或土地、环保、市场监管等手续不全的，也是认定的标准之一。“大店片区这些企业现在不符合产业布局规划和土地利用规划了，再说了，这些企业很多没办土地使用证。”他说。

朱维林承认，包括他的企业在内，大店片区大多数企业确未办理土地使用证。但他强调，主要原因在于政府部门对工业用地指标的严格控制，“这不全是企业的责任”。

在当地政府的考量中，大店片区具备通过城市更新来改善城市面貌、提升人居水平的潜力。官方表述称，大店片区的城市更新项目，内部规划业态丰富，配套完善，周边产业人才聚集，市场潜力巨大，规划用地性质包括教育、绿地、商业以及居住用地。

2021年，“城市更新”首次写入国务院政府工作报告。北京大学法学院教授沈岿曾参与2011年颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》（下称“条例”）立法座谈。“条例起草的时候，有专家提出，确定征收的公共利益标准时，必须考虑未来的‘城市更新’，但立法者最终没有采用这一相对模糊的概念，而是诉诸‘旧城区改建’。”在沈岿看来，聚焦旧城区改建的城市更新与早年大拆大建的关键差异在于底层逻辑发生置换。大拆大建时代，开发商持拆迁许可证即可动工，无须严格区分公共利益与商业利益，本质是土地财政驱动的规模扩张。

而城市更新语境下的征收，应当严格锚定公共利益边界，以危房集中、基础设施落后的旧城区改建为法定范围，并走完法定的规划论证、纳入年度计划、广泛征求社会公众意见和科学论证的全套程序。



2026年6月16日，龙岗综合经济开发区大店片区企业征迁指挥部。（南方周末记者翟星理｜摄）

清晨被强拆

2023年8月，在接到城市更新的通知后，朱维林与征迁指挥部开始谈判，过程一拖就是两年。

对土地附属物、构筑物，即厂房、仓库等设施设备的补偿，指挥部估值约1000万元，安徽格瑞公司无异议。

僵局卡在地价上。针对当初受让的23亩土地，朱维林主张按照2023年通知城市更新项目启动时的市场价计算，指挥部则坚持按当年每亩5.6万元的转让价“原价退回”，双方均不愿让步。

按现行法律，征收土地按照市场价值补偿物业权利人（业主或承租人）是通行原则。那么，指挥部“原价退回”的依据是什么？

前述龙岗开发区管委会不愿具名的人士介绍，2023年9月，瑶海区、龙岗综合经济开发区牵头召开“大店片区企业土地租赁年限认定及补偿”专题会议。

南方周末记者获取的会议纪要显示，征迁的19家企业均在集体土地上开办，获取土地的方式不一，既有租赁、征地，也有像安徽格瑞公司一样的出让，但“后期因政策原因未能完成相关手续办理工作”。

会议决定，无论获取土地的方式如何，这19家企业的土地使用期限一律认定为50年，土地补偿费按2022年6月瑶海区大建办（大建设指挥部办公室）第71号会议纪要的口径计算。

根据第71号会议纪要，在集体土地上兴办企业统一被认定为“以租代征”，补偿方式为退回租金及利息。

所谓“以租代征”，是通过租赁农民集体土地进行非农业建设，以规避农用地转用审批和土地征收程序的违法行为。2006年8月31日发布的《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》曾明令禁止“以租代征”。

谈判僵持之际，征收推进并未停步。

安徽格瑞公司诉龙岗开发区管委会一审判决书记载，2023年8月，大店片区启动城市更新和“散乱污”企业整治工作之后，2023年12月1日，合肥市人民政府发布征地补偿安置方案公告，龙岗开发区管委会随即对片区工作排班包干。

2024年8月，征迁工作迈出关键一步，安徽省政府批复同意：将大店社区居委会用地范围内的9.2892公顷集体农用地转为建设用地并收归国有。

协商无果后，2025年9月19日清晨，安徽格瑞公司在正常经营的情况下被强拆。

根据时任大店社区党委委员、社区居委会副主任王立东的说法，大店片区被征迁的19家企业中，只有安徽格瑞公司不同意补偿条件。不过，根据南方周末记者掌握的部分视频材料显示，至少还有一家制衣企业同样未接受补偿条件，并于2026年5月1日遭强拆。

管委会败诉

2025年10月20日，安徽格瑞公司起诉龙岗开发区管委会，请求瑶海区人民法院确认强制拆除行为违法。

龙岗开发区管委会辩称，2024年12月，曾向安徽格瑞公司发出告知函，要求其对附属物量表确认并签字，截止日期为当年12月20日。

2024年12月22日，朱维林之父朱家传向龙岗开发区管委会出具承诺书，自称“全权代表朱维林”处理拆迁签约及结算事宜，并与龙岗开发区管委会签署《合肥市被征收集体土地上房屋补偿安置协议书》，约定拆除房屋建筑面积7147.57平方米，补偿款合计10766875元。款项已支付65%。

朱维林则称，自己作为安徽格瑞公司的法定代表人，对父亲签署协议并不知情。2026年6月16日上午，南方周末记者在合肥城郊一所养老院见到87岁的朱家传。

朱家传回忆，两年谈判期间，朱维林常在外省跑业务，他留守工厂。其间，夜里常有不明身份人员睡在他的房间门口，催他拆迁。与龙岗开发区管委会签署协议当天，是王立东打电话让他过去。

2026年6月17日晚，王立东告诉南方周末记者，他已退休，安徽格瑞公司的厂房于2005年开建，先开工后补办在当时被默许，但后期因政策收紧，土地使用证一直未办成。

他还表示，朱维林提供的材料“百分之九十内容不属实”，并称安徽格瑞公司由朱家传创办，实际经营者是朱家传和朱维林的弟弟，朱维林并未参与管理。

王立东进一步称，为征迁，他和朱家传、朱维林协商数十次未果，朱维林始终不同意。“朱家传曾私下向我们社区工作人员说过，朱维林想独占补偿款。他有四个子女，不同意朱维林独占。”此外，王立东称，朱家传主动提出单独签署补偿协议。

南方周末记者就此向朱家传、朱维林核实，二人均予以否认。朱维林的弟弟朱维前拒绝了采访。

时任龙岗街道筹备组纪委书记梁俊是安徽格瑞公司征迁工作的包保组长。他告诉南方周末记者，强拆前他已调走，不了解后续情况，也不清楚朱家传的签约经过。

龙岗开发区管委会据此认为，既已与实际权利人签订合法有效的补偿协议并支付了大部分款项，后续拆除行为属于履行协议，并非违法。

朱维林则坚持，自己才是厂房实际使用人和经营方，从未就拆迁安置达成协议，强拆行为违法。

2026年4月17日，瑶海区人民法院作出一审判决。法院审理认为，龙岗开发区管委会未能证明拆除前依法履行了书面催告、听取陈述申辩、作出强制执行决定并公告等法定程序，强拆行为于法无据，应属违法。

龙岗开发区管委会不服，上诉至合肥市中院，二审尚未开庭审理。



2026年6月16日，大店片区集中施工，安徽格瑞公司隔壁的一家大型企业被强制拆除后的景象。（南方周末记者翟星理｜摄）

“行大拆大建之实”

在安徽格瑞公司被强拆一案中，地方政府以“城市更新”为由启动征迁，但推进方式仍可见以往“大拆大建”的影子：以灰色手段施压，如半夜上门，“劝”当事人拆迁。

律师王才亮长期从事行政诉讼业务，著有《房屋拆迁实务》等。他向南方周末记者介绍，目前不少地方存在借城市更新之名，行大拆大建之实的现象，部分城中村改造最为典型。

王才亮的担忧并非没有来由。早在2021年8月，住房城乡建设部就曾下发关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知，称“有些地方出现继续沿用过度房地产化的开发建设方式、大拆大建、急功近利的倾向”“产生了新的城市问题”。

老旧工业区如何避免在“城市更新”名义下重回旧路？

最早探索城市更新的深圳在长期博弈中逐步形成“高比例同意”的治理共识，并在《深圳经济特区城市更新条例》中将其作为项目申报、启动搬迁、启动个别征收的前置法定条件。

该做法，被珠海、上海、武汉、济南、厦门等地吸收，而郑州、成都、合肥等地的地方性法规或实施办法并未采用。

对这一安排，沈岿说，多数权利人同意能够提升征收的社会正当性、减少矛盾冲突，部分地方性法规将其作为城市更新的前提条件，是值得肯定的。但是，从《国有土地上房屋征收与补偿条例》角度看，这并非征收合法的必要前提，“即便多数人不同意，只要项目确属该条例规定的‘旧城区改建’的公共利益需要、补偿标准合法合理，政府依法仍然可以推进征收”。

不过，“高比例同意”在实践中也出现另一面：协商久拖不决、同意比例始终达不到门槛，导致项目十几年无法启动。

无论是采用高比例同意的做法还是其他方式，关键在于推动征收依法依规进行。

湘潭大学法学院教授胡军辉曾受邀对多个地方政府进行过行政强制拆除法律讲座。

他的担忧是，即便在城市更新的语境下，无论条款如何设置，多地的城市更新工作中，公众参与仍明显不足，征求被征收人意见或者听证会流于形式，真正有利害关系的主体没有参与和表达的机会。“项目在实际操作过程中进行范围调整或者性质发生变化的现象时有发生。”他告诉南方周末记者。

如今，在安徽格瑞公司原来的厂区位置，工地已经围起三米多高的围挡，大型机械从围挡里露出一个头。围挡的标牌上显示，这处工地的项目名称为瑶海区YH202507号地块项目，竣工日期为2027年10月30日。

2025年9月19日，安徽格瑞公司厂区被强制拆除。公开信息显示，当年11月，原为安徽格瑞公司的地块由当地政府打包为YH202507号地块拍卖。2025年11月21日，地块由一家房地产公司竞得，成交价每亩815万元。