导致多起非正常死亡，“指居”何去何从

指定居所监视居住（以下简称“指居”）再一次引起热议。

近日，一份由最高人民检察院、公安部联合发布的《关于依法规范指定居所监视居住适用和监督的规定》（以下称“新规”）在律师界广泛流传。检察系统、公安系统人士向《中国新闻周刊》确认，这费棠件属实，发布于今年6月。

“指居”是介于拘留和取保候审之间的一种强制措施。我国刑事诉讼法规定了五种强制措施，其中拘留与逮捕属于羁押措施，拘传、监视居住与取保候审都属于非羁押措施。“指居”是监视居住的一种。

按照规定，符合逮捕条件的六类人可以监视居住，分别是：患有严重疾病、生活不能自理的；怀孕或者正在哺乳自己婴儿的妇女；系生活不能自理的人的唯一扶养人；因为案件的特殊情况或者办理案件的需要，采取监视居住措施更为适宜的；羁押期限届满，案件尚未办结，需要采取监视居住措施的。另外，对符合取保候审条件，但犯罪嫌疑人、被告人不能提出保证人，也不交纳保证金的，可以监视居住。

而具体到“指居”，刑事诉讼法规定，监视居住应当在犯罪嫌疑人、被告人的住处执行；无固定住处的，可以在指定的居所执行。对于涉嫌危害国家安全犯罪、恐怖活动犯罪，在住处执行可能有碍侦查的，经上一级公安机关批准，也可以在指定的居所执行。

不过，近些年，“指居”在实践中出现执法不规范、被“指居”人权利保障存在缺陷等问题，导致执法乱象时有发生。最高人民检察院官网曾刊文提到，“指居”的执行方式的羁押性和非羁押性界限并不清晰，在实践中往往被异化为变相羁押。北京师范大学法学院教授左坚卫曾撰文称，近年来，被非法“指居”并在其间遭受刑讯逼供的刑事案件当事人不在少数。

2023年9月，全国人大常委会公布五年立法计划，将刑事诉讼法修改纳入“条件比较成熟、任期内拟提请审议的法律草案”之列，学界由此掀起“指居”制度废除还是限缩、如何限缩的探讨。

多位受访者表示，此次新规出台，传递出相关部门倾向于保留“指居”制度的意向，不过会进行限缩，且强调了检察机关对“指居”的法律监督。不过，早在2015年，最高人民检察院就曾发布《人民检察院对指定居所监视居住实行监督的规定》，但从执行效果来看不尽如人意。那么这次，新规是否能落地？



新规明确，犯罪嫌疑人在犯罪地有固定住处的，禁止为了适用“指居”而指定异地公安机关管辖。图/视觉中国

被滥用的“指居”

北京盈科（合肥）律师事务所律师胡瑾对一起案件印象很深，当时，他的当事人被执行“指居”了。

该案案发于安徽某市，当事人在当地有固定住所，但办案机关还是以“无固定住处”为由，对其采取了“指居”措施。随后，当事人被转移到一个“秘密地点”，开始了长达数月的“指居”。

胡瑾回忆，那段时间，他作为辩护律师申请会见当事人，办案单位都以“当事人不愿意见”“人手不足”等理由拒绝了，他甚至不知道当事人被“指居”的具体地点。直到当事人“指居”结束被送往看守所，他才有了第一次会见。

后来，这名当事人在庭审时陈述了他在“指居”期间的遭遇：办案人员在冬天以用冷风机吹身体、用强光照射眼睛等方式对他进行逼供。最让他难以忍受的是剥夺睡眠，在“指居”地，三班人24小时值班，每15分钟到半小时叫醒他一次。在身心濒临崩溃并作出有罪供述后，这名当事人被送往医院治疗，后被转入看守所。

这名当事人推翻了他被“指居”期间所作的有罪口供，胡瑾告诉《中国新闻周刊》，不过，这些口供还是作为了对这名当事人的定罪依据。

“一听到当事人被‘指居’，我们律师和家属心里都会一沉。到了看守所，反而能稍微放心一些。” 胡瑾说。

这名当事人在“指居”期间的经历并非个例。近年来，多起“指居”致死事件引发社会广泛关注。2022年，34岁的河北省某县住房城乡建设局的工作人员暴钦瑞等9人被以涉嫌寻衅滋事为由，带到宾馆“指居”。十多天后，暴钦瑞在“指居”期间离世。2023年，内蒙古某地公安局办案人员以涉嫌开设赌场罪等为由，对北京某科技公司总经理邢燕军在内的14人展开抓捕行动。在当地检察院已经作出不批捕决定之后，邢燕军等人本可以被取保候审，但同年12月，邢燕军等12人被警方采取“指居”措施。2024年4月，邢燕军在“指居”房间内被发现非正常死亡。

实践中，“指居”制度有其存在的必要性与现实性。前检察官、北京市中盾律师事务所高级合伙人魏景峰告诉《中国新闻周刊》，对重大复杂刑事案件中无固定住处的嫌疑人，或涉嫌危害国家安全、恐怖活动犯罪且住处执行有碍侦查的情形，“指居”能弥补取保候审与逮捕之间的强制措施空白，既保障侦查顺利推进，又避免不当羁押。

但是，“指居”制度在实践中逐渐背离其立法初衷，究其原因，是“指居”制度执行与监督的合一。胡瑾称，尽管看守所也隶属公安部门，但毕竟是独立的职能部门，提审者必须到看守所履行提审手续，遵守看守所的管理规定进行审讯。但在“指居”场所，办案人员自己看管、自己办案，极易创造出一个不受监督的违法违规办案环境。“对于重大、复杂案件，当口供难以突破时，‘指居’就成为让嫌疑人脱离看守所监管，方便办案人员刑讯逼供的手段。”

魏景峰表示，容易出现“指居”滥用的案件集中在经济犯罪、职务犯罪及涉众型犯罪，这类案件往往涉案金额大、涉案人员多，部分侦查人员为了便于取证，有可能会选择突破法定适用边界。

新规出台

在“指居”制度被诟病的背景下，今年6月，最高人民检察院、公安部联合印发新规，成为当前规范“指居”制度的核心文件。

新规对“指居”的适用条件和审批、执行、变更以及解除、法律监督、责任追究作出详细规定。南开大学法学院教授高通告诉《中国新闻周刊》，这次最高人民检察院、公安部联合发布新规，在规定层级和细致程度上都取得了较大进步。

在实践中，“指居”制度被滥用的一个典型特征是，部分办案机关将“无固定住处”认定标准放宽，或将案件指定异地管辖变相来适用“指居”。比如嫌疑人在案发A地有住所，为了对嫌疑人“指居”，办案机关将案件指定到其没有住所的B地管辖。魏景峰表示，而指定管辖的合法性难以举证质疑。

对此，新规明确，公安机关应当依法适用指定管辖。犯罪嫌疑人在犯罪地有固定住处的，禁止为了适用“指居”而指定异地公安机关管辖。

什么叫固定住处？新规一样有规定：犯罪嫌疑人在办案机关所在地的市、县内生活的合法住处，包括其本人或者共同居住的近亲属自有或者租赁的合法住处。

北京大学法学院教授陈永生告诉《中国新闻周刊》，在此之前，“固定住处”通常是指当事人有所有权的住所，有的案件嫌疑人或辩护律师提出在当地租个房子来监视居住，被办案机关拒绝。如今，新规将“固定住处”扩大到当事人租赁的房子，以及近亲属自有或者租赁的房子，有望大幅度缩小“指居”适用范围。

新规另一个受到关注的条款是，将适用“指居”的审批权从“县级以上公安机关负责人”提升至必须呈报“设区的市级以上公安机关主要负责人”批准。魏景峰认为，这提高了“指居”的启动门槛，增加了滥用程序的制度成本。

北京市京都律师事务所律师李维认为，审批权上收的积极作用在于，基层办案人员无法再自行决定适用“指居”，必须准备材料逐级上报，这本身就形成了过滤。同时，将决策责任提升至上级公安机关负责人，其在审批时会更加审慎，权衡案件是否真正符合“指居”的法定条件。

但北京市盈科律师事务所律师胡文友说，对于部分重大、敏感或来自上级部门的交办案件，市级审批机关仍然可能会因为压力而批准适用“指居”。比如市公安局收到一个线索，指定到某个县公安局去办，后者再上报到市公安局申请适用“指居”，市公安局很可能会同意。“审批权上收是有效的内部监督，但无法完全阻断权力的不当干预。”魏景峰说。

陈永生也认为，从国内的实践情况看，上级审批对下级执行“指居”能起到的制约作用有限。他称，办案机关的上下级同在一个系统之中，承担的都是控诉职能，对于下级提出的请求，上级大多会倾向于批准。因此，他认为这一条款对于规范“指居”有一定作用，但作用有限。

他提出，在新规规定检察院对“指居”行使监督职责的情况下，是否适用“指居”可以交由检察院来审批，而非上级公安机关，但遗憾的是新规没有这样规定。

新规还有一个颇受关注的条款是，“指居”实行办案与执行相分离，负责办案、监督工作的人员不得参与执行工作，办案人员不得进入指定居所内。公安机关办案部门讯问被监视居住人，不得在指定居所内进行。

在此之前，“指居”地点通常就是办案点，不乏办案人员在“指居”地对嫌疑人疲劳审讯、干扰其饮食作息来获取口供的情形。魏景峰表示，上述条款目的在于将办案功能从“指居”点分离，“指居”的执行人员只负责当事人的饮食起居、身体健康，公安机关如果要提讯犯罪嫌疑人，需带去执法办案场所的讯问室。他认为，这有望打破以往“谁办案、谁控制”的局面，能建立内部制约。

执行人员具体由公安系统哪个部门的人担任？新规对此没有明确规定。陈永生认为，应是不参与办案的部门，或许法制部门相对合适。高通则认为，可能会由公安机关内部的监所管理部门来负责。但总体原则是，执行部门和办案部门在机构隶属上应分离。

监督体系

不过，陈永生提到，上述条款可能还会产生另一个问题，即办案人员有可能利用将嫌疑人带出的机会进行非法审讯。

新规某种程度上回应了这个问题，规定“因办案需要将被监视居住人临时带出指定居所的，执行部门应当派员全程陪同”。另外，陈永生认为，结合新规要求执行部门应当对被“指居”人实行全程录音录像，如果能落实，应该能防范违法办案。

事实上，除了公安机关内部制约，新规构建了一套监督体系，包括录音录像、律师会见、检察监督。

新规规定，除依法保护辩护律师会见权和被监视居住人隐私权外，执行部门应当对被监视居住人在指定居所内的活动和被临时带出指定居所期间的活动实行全程录音录像。

陈永生提到，以前国内外都出现过的情况是，办案人员在警车押送嫌疑人的途中开展审讯，嫌疑人交代了，办案人员才会把他送到目的地，否则警车就一直在街上转。

高通认为，录音录像能为“指居”执行行为的合法性提供证据支持，更重要的是对办案人员形成心理约束。陈永生建议，被带出指定居所的录音录像不仅应覆盖讯问期间，还应覆盖被带出的沿途路上。

新规还再次明确了对律师会见权的保障：除涉嫌危害国家安全犯罪、恐怖活动犯罪外，辩护律师要求会见被监视居住人的，公安机关执行部门应当及时安排会见，至迟不得超过48小时。会见时公安机关不得派员在场，会见的时间、次数不受不当限制。

在实践中，律师本可以申请会见被“指居”的犯罪嫌疑人，但是多位代理过“指居”案件的受访律师表示，申请会见的成功率很低，办案单位通常会以“正在调查”“有碍侦查”等理由拒绝律师会见。

一起当事人被“指居”的案件中，李维会见当事人的诉求被拒绝后，他联合当事人家属持续向相关部门控告，才得以会见。李维告诉《中国新闻周刊》，会见过程中，办案人员在现场监视，会见时长也受到限制。后来他又持续向相关部门控告，在后续的会见中，才没有办案人员在场。

李维认为，新规明确对律师会见权的保障，是引入外部监督的关键一步，如果能落实，有望对部分公安机关人员违法办案形成制约。

此次新规最受外界关注的条款是，强调了检察机关对“指居”的法律监督。按照规定，检察院在收到《监视居住决定书》后24小时内，应当到指定居所现场开展监督，并需每周至少进行一次实地监督。被“指居”人也有权约见检察官，检察官应在24小时内与其见面。

此前，多位受访学者曾告诉《中国新闻周刊》，从法律规定来说，公安机关决定“指居”时，并不需要主动向检察院报备。中国人民大学法学院诉讼法教研室主任刘计划表示，因为“指居”的立法本意不是羁押，因此，公安机关采取“指居”措施时，无须向检察机关报备或经其批准。

在山东省一名检察官眼中，虽然按照刑事诉讼法规定，检察机关有权也有义务对“指居”进行法律监督，但很多时候，检察机关对公安机关采取“指居”措施并不知情，因此，难以对其监督。

值得注意的是，早在2015年，最高人民检察院就曾发布相关规定，旨在加强和规范对“指居”的检察监督。不过，陈永生说，2015年的规定是最高人民检察院这个单一部门发布的，其中的内容是规范检察院应该怎么做，没有规定公安机关应该怎么做。实践中部分公安机关不配合，这份规定其实并没有完全落实。个案当中，可能有辩护律师向检察院申请监督，也可能有检察官对公安机关就“指居”过程中出现的问题提出纠正意见，但从根本上没有解决“指居”缺乏监督的问题。

高通认为，此次最高人民检察院、公安部联合发布的新规让检察院的监督有了抓手。在李维看来，接下来在重大案件中，检察监督能否真正起效，是新规能否真正落地的试金石。

仍有待完善

魏景峰说，短期来看，可能出现“指居”适用量小幅下降的情况。新规的全程录音录像、专人值守等要求对人力、物力提出更高要求，基层办案机关执行成本增加，部分办案机关为规避成本压力，会优先选择取保候审等强制措施。

但长期来看，他认为，对于确有必要的案件，办案机关仍会依法适用“指居”，且随着配套保障措施的完善，成本因素对适用的影响会逐渐降低，关键在于基层机关后续能否落实。

多位受访者指出，为了规避部分办案人员“上有政策、下有对策”，新规仍有多处有待完善的条款。

李维表示，尽管新规对“固定住所”等问题进行了明确，但对于什么刑事案件属于“重大、复杂”以及“可能有碍侦查”等问题仍然只规定了相对泛化的概念，易被扩大适用，需进一步明确和规范。

江苏司剑律师事务所律师徐奭指出，实践中，“指居”的通知问题普遍困扰嫌疑人家属和辩护律师。办案机关不告诉家属嫌疑人关在哪里、承办警官是谁，更不会告诉家属如何联系，家属和辩护律师需要多方打听才能摸清嫌疑人被“指居”的地点，这会导致时间差。

新规在这一条上有进步，规定“执行监视居住后24小时内通知家属和辩护律师”。但是，对“无法通知家属”的情形未明确严格的举证要求，可能被部分办案机关滥用以规避通知义务。

魏景峰提议，需要建立指定居所备案公示制度，除涉密案件外，向同级检察院和辩护律师公开居所地址及设施情况。

高通认为，新规在监督机制方面还需进一步完善。他表示，监督大致可分为公权力监督和权利监督两类，公权力监督在新规中体现为公安机关内部制约、检察机关的法律监督等，而后者在新规中稍显不足。他认为，新规应该进一步完善权利监督机制，比如申诉救济渠道等。此外还可以建立社会面监督，比如看守所开放日制度，人大代表、政协委员等可以预约参访，“指居”制度也可以参考。

在公权力监督力度上，高通认为也可以进一步加强。新规规定，检察院需每周至少到“指居”场所进行一次实地监督。他认为，可以参考看守所的检察机关派驻机制，在“指居”场所也长派检察机关人员，实现检察监督的常态化。

关于“指居”执行方式的人性化改进上，高通认为，需要回归“指居”制度设计的初衷。“指居”本质上是对符合逮捕条件但因特殊情形不适宜逮捕者采取的替代措施。因此，在“指居”执行方式上理应更为人性化，在确保案件侦查不受影响的前提下，适当放宽对当事人的行动限制，让“指居”更符合立法本意。