中共财政供养的编外与离退休人数快速增加

面对日益严峻的基层财政压力，大陆多地强调所谓“保工资、保基本民生、保运转”（简称“三保”）。“保工资”的压力究竟有多大？中国财政供养人员规模与结构再次成为公众关注的焦点。

官方隐藏财政供养人员的规模等数据

2025年11月7日，财政部公布的2025年上半年中国财政政策执行情况报告中强调“三保”的前提是摸清底数。其中“保工资”一项，延伸出一个公众关心却又陌生的问题：中国到底有多少财政供养人员？

长期以来，由财政资金承担工资和福利支出的财政供养人员规模缺乏系统、透明的公开数据。中共财政部在2009年之后不再披露详细规模，使得地方财政压力的来源难以全面评估。

不久前，复旦大学经济学院院长张军与刘志阔等学者合作发表的论文《中国财政供养人员规模估算与结构分析》，利用官方公开数据对这一群体首次进行了系统性测算与剖析，揭示了规模持续增长、内部结构失衡以及地域分布严重错配的三大核心问题。

该论文通过多个核心数据，估算了近年来中国财政供养人员的规模、内部结构及空间分布，引发广泛关注。

中间口径财政供养近7000万人

南方周末11月18日发表了对该论文作者之一、复旦大学经济学院教授刘志阔的专访。

刘志阔说，财政供养人员的规模是一个显而易见，所有人都关心的问题，但是过去没有给出很多回答。我们所有的数据都来自官方口径。主要使用了财政部的《中国会计年鉴》，它披露了全国预算单位“机构及人员情况表”，这是目前公开资料里最接近财政供养人员概念的一组数据，涵盖2000年至2018年。此外，还利用《中国人口和就业统计年鉴》的城镇机关事业单位就业人员作为在职人员数据的补充。

何为财政供养人员？刘志阔表示，狭义上，指机关、事业单位编制内的工作人员和编制内离退休人员。广义上，还包括机关或事业单位临时聘用人员，以及其它由公共财政支付工资福利的人员。也有学者依据工作单位是否属于公共部门，把相当数目的国企员工、单位自收自支人员也纳入在内。总体来说，现有文献多采取便义口径，关注人员工资是否由财政支付，不区分是否有编制。从绝对数量看，各个口径的数据都显示，近年来中国的财政供养人员仍呈现上升趋势。

以最具代表性的“中间口径”计算，财政供养人员数量从2004年的5212万上升至2020年的6846万。测算还表明，以人口口径衡量的“供养率”已达4.85%；从就业结构看，约5.54%的就业人口在机关事业单位工作，由财政支付薪酬。这意味着地方政府在人事支出上的压力仍在累积。

编内缩减、编外扩张、离退休激增

财政供养人员增长的主要来源并非在职人员，而是离退休人员。随着人口老龄化加速和人均寿命提高，离退休群体规模快速扩大，从2004年的1468万人增至2020年的2687万人，占总供养规模的近四成。

与此同时，在职人员内部结构出现“编内减、编外增”的变化。

2013年后，编制数量受到限制，但机关事业单位为了维持公共服务运转，开始大量聘用合同工和劳务派遣人员。编外人员数量从2004年的215万上升到2018年的442万，增幅超过一倍。这部分人员虽无编制，但同样由财政承担工资，提高了隐性支出压力。

刘志阔认为，若只压缩编制而不调整用人机制，容易出现“人减费增”的悖论：编内减少，但由财政支付的人员经费反而更重。

在财政压力持续加大的背景下，如何确保基层财政“保工资”的可持续性，成为政策制定者必须面对的问题。