全面了解川普与监察机构的联邦开支之战

（大纪元记者Joseph Lord撰文／张紫珺编译）在美国总统唐纳德·川普寻求大刀阔斧地削减联邦开支和减少联邦雇员之际，总统和联邦监察机构之间就总统在开支方面的权力范围展开了一场宪法之战。

川普总统和政府官员希望减少现有的对总统截留权（impoundment power）的限制，这个权力允许总统拒绝使用国会通过的拨款。

川普总统认为，1974年的《截留控制法》（Impoundment Control Act of 1974）要求总统在撤销或正式终止拨款时必须获得批准，这违反了《宪法》和三权分立原则。

具体而言，川普认为，美国总统拥有广泛的权力来解释国会授权的开支并做出决定，包括决定不支付资金。

与此同时，他的批评者则认为白宫僭越了国会的财政权。

自上任以来，川普总统和政府效率部（the Department of Government Efficiency，简称DOGE）一直尝试通过关闭或重组联邦机构、大规模裁员和阻断资金等行动，找出可以减少联邦开支的环节并实施预算削减。

作为回应，美国政府问责署（Government Accountability Office，简称GAO）作为监督《截留控制法》的监察机构，已经对政府行政部门展开了数十次调查。

政府问责署于5月22日发布了第一份调查结果，称交通部撤销国会授权的电动汽车相关资金的指令违反了《截留控制法》。

与此相关的一系列诉讼也在联邦法院悬而未决，这意味着该议题可能会提交至最高法院。

本文将系统梳理关于总统截留权的法律冲突以及潜在的法庭对决的相关信息。

行使截留权

在法律术语中，截留（impoundment）是指总统拒绝使用国会通过的拨款的情况。

在历史上，从第三任总统托马斯·杰斐逊（Thomas Jefferson，1743-1826）开始，美国总统们就经常行使这项权力。

当时，国会立法要求耗资5万美元建造15艘新炮艇。杰斐逊总统决定不这样做。1803年10月，他在第三次年度演说中告知国会，炮艇仍未建造，资金也未使用。

其时，该立法已经“授权”杰斐逊总统建造“数量不超过15艘的炮艇”。

对此，总部位于华盛顿特区的右倾非营利智库竞争企业研究所（Competitive Enterprise Institute，简称CEI）的律师德文·沃特金斯（Devin Watkins）撰文指出，杰斐逊总统的做法完全在他的总统权力范围之内，因为国会没有明确要求他使用这笔拨款或建造这批炮艇。

支持总统截留拨款的一方指出，单方面决定是美国法律实施的基础。

在后来的肯德尔诉斯托克斯（Kendall v. U.S. ex Rel. Stokes，1838）一案中，最高法院裁定这个原则在实施时有所限制。最高法院认为，在国会意图明确的情况下，总统不能单方面拒绝下放资金。

从那时起，这个问题几乎没有引发过诉讼，这意味着其中涉及的许多问题仍然没有得到法院的界定。这些问题主要与三权分立有关。

《截留控制法》

在美国第37任总统理查德·尼克松（Richard Nixon，1913-1994）任职期间，总统截留权问题受到更多关注。

1972年的《清洁水法案》（The Clean Water Act of 1972）授权联邦资助包括纽约市在内的市政当局对水污染进行治理。

尼克松总统最初否决了该法案。随后国会以三分之二的票数，推翻了总统的否决。

在法律颁布之后，尼克松试图阻止向纽约市提供资金，从而引发了纽约市提起诉讼。

在“特雷恩诉纽约市”（Train v. City of New York，1975）一案中，最高法院以8比0的票数裁定，尼克松总统拒绝拨付资金的行为超越了总统的权限。

国会表示，尼克松的行为已经跨越行政职能进入了政策制定职能，而政策制定职能是国会特有的权力。

作为回应，国会在1974年通过了《截留控制法》。《截留控制法》是首次通过立法，在截留问题上对国会与总统之间的界限进行界定。

前联邦检察官尼玛·拉赫马尼（Neama Rahmani）告诉《大纪元时报》：“（截留）从来都不是一个问题，直到尼克松把它变成了一个问题。”

沃特金斯律师认为，1974年立法背后的主要驱动力，是国会觉得可以利用截留问题制定政策，国会在该法律中对总统的权力施加了新的限制。

《截留控制法》规定，如果总统希望削减或改变国会之前要求的开支，必须向国会提出撤销请求。然后，国会需要在45天连续会期时间内回应这个请求。

在此期间，国会必须投票批准总统的请求并撤销拨款，或者否决总统的请求。如果请求被否决，总统有义务按照最初的拨款要求使用资金。

政府问责署的调查和诉讼

美国政府问责署称，它正在调查川普总统可能违反法律的各种行为。

今年4月，美国总审计长兼政府问责署署长吉恩·多达罗（Gene Dodaro）告诉联邦参议院的某个委员会，目前有39项有关截留行为是否违法的调查正在进行中。

如果这些调查中发现任何违反《截留控制法》的证据，美国政府问责署可能会对政府提起诉讼。

沃特金斯律师指出，在过去，《截留控制法》的争议经常发生在美国政府问责署和行政管理和预算局（the Office of Management and Budget，简称OMB）之间：“很多时候，你看到的是行政管理和预算局（OMB）与政府问责署（GAO）之间的交锋。”

川普总统任命的行政管理和预算局局长拉斯·沃特（Russ Vought）一直以来直言不讳地批评《截留控制法》，他誓言要在川普的第二个任期内，加强总统的截留权。

然而，回顾美国的历史，很少有截留争议可以一直走到法院审判阶段。

20世纪70年代，美国政府问责署在“斯塔茨诉福特”（Staats v. Ford，1975）一案中，对美国第38任总统杰拉尔德·福特（Gerald Ford）使用截留权提起诉讼。不过，案件在进入法庭诉讼之前就已经解决。

在川普总统的第一个任期内，在暂时截留2.14亿美元对乌克兰的军事援助有关的联邦资金问题上，美国政府问责署曾经对他的处理手法提出了质疑。

后来，在针对川普总统的第一次弹劾程序中此事被提及，不过美国政府问责署当时并没有提起诉讼。

而美国政府问责署在今年5月22日发布的报告则标志着这个争端的首次升级。

该报告围绕着美国交通部（Department of Transportation，简称DOT）2月6日宣布冻结《2021年基础设施投资与就业法案》（Infrastructure Investment and Jobs Act of 2021）中新建电动汽车基础设施的拨款一事展开。作为时任总统乔·拜登推动逐步淘汰汽油车行动的一部分，该法案拨款50亿美元用于建设新的充电站和其它电动汽车基础设施。

美国政府问责署称，取消国会拨款的举动违反了1974年的《截留控制法》。报告称，2021年基础设施法包含“支出任务”，因此交通部“无权截留这些资金的支出，交通部必须继续执行该计划的法定要求”。

报告称，政府需要恢复拨款以符合法律要求，但同时建议交通部也可以向国会提出撤销拨款请求。

对于这些调查结果，沃特在X平台上发帖称，在接下来的几个月里，美国政府问责署“将会把一切行动都称为截留，因为他们想让我们有效管理纳税人金钱的工作停滞不前”。

除了美国政府问责署，其它机构也对川普政府削减开支和解聘联邦雇员的行为提起诉讼，认为这些行为是非法使用总统截留权。大多数诉讼都未获法院受理。

而罗德岛州诉川普案（State of Rhode Island v. Trump，2025）是唯一的例外。该案由21位总检察长提起诉讼，他们认为川普总统大刀阔斧缩减联邦机构的行政举措违反了《截留控制法》和其它分权法。一名法官在该案中批准了初步禁令。

另外，美国天主教主教会议（U.S. Conference of Catholic Bishops）也以类似理由提起诉讼，称国务院1月24日发布的暂停对难民和庇护项目的联邦资助的通知违反了《截留控制法》。在此案中，临时限制令和禁令均被驳回。

资金束缚与行政权力

川普已经陈述了总统拥有广泛截留权的理由，他表示，截留权只是赋予总统对纳税人资金进行监督的一种手段。

川普曾经誓言要在第二个任期内，尽力推翻《截留控制法》。他在2024年的竞选视频中说：“这部灾难性的法律显然是违宪的，它公然违反了三权分立原则。”

然而，民主党人和其他批评人士表示，川普使用截留权的做法僭越了国会的权力。

联邦参议员帕蒂·默里（Patty Murray，民主党/华盛顿州）在4月份政府问责署署长吉恩·多达罗作证的参议院听证会上说道：“从上任的第一天起，川普总统就单方面冻结或违反了我们两党法律中规定的关键拨款。”

“这种做法真的不是宪法的愿景。国会拥有财政权，我们的总统不能只挑选他们认为可以遵守的部分法律来执行。”

前联邦检察官尼玛·拉赫马尼赞同默里的观点，对于《截留控制法》不公平地干预了行政权力的说法，他表示不认同。

“这里的底线是……国会通过了法律。总统不能选择无视法律，尤其是在涉及拨款的时候。因此这是一个非常明确的问题。”拉赫马尼说道。

他暗示，如果是民主党人在拨款问题上行使这种权力时，共和党人不会持同样的开放态度。

相比之下，沃特金斯则主张对截留权应该使用更宽泛的解释。 他还指出，在美国历史上，许多总统都曾经以各种理由拒绝使用拨款。

他说，1974年的《截留控制法》可以被看作是对立法和行政部门之间的权力平衡作出了改变，这就可能导致该法案的某些部分违反了宪法精神。

当时的国会预见到这个问题，所以在立法开篇就指出，该法案当中没有任何内容“主张或承认国会或总统的宪法权力或限制”。

但是沃特金斯认为，这部1974年的法律是在立法上的过度修正，“在解释上存在重大挑战”。他建议，截留的标准应基于国会是否围绕资金的使用列出明确的条款。

他说，国会在拨款时通常不会“明确规定资金的数额、资金的使用对象或使用时间”。

他说，在不太明确的情况下，推定应支持总统的权力。

与此同时，一些国会共和党人目前正在寻求立法，以彻底废除《截留控制法》。

不过，此类立法在参议院的胜算不大，至少需要七名民主党议员的支持才能获得通过。

原文：What to Know About Trump’s Battle With Watchdog Agency Over Federal Spending 刊登于英文《大纪元时报》。