编者按

2026年1月7日，美国总统川普签署了一份总统备忘录，宣布美国将退出66 个“不再符合国家利益”的国际组织、公约与条约。一次性退出数十个国际组织在美外交史上堪称史无前例，这不仅令国际社会为之震惊，更引发了美国国内的广泛批评与热议。这批被川普政府列入“淘汰清单”的国际组织有何共同特点？川普政府力推此次大规模“退群”，背后的核心原因是什么？为何要选择2026年开年之际这个时间节点大规模退出国际组织？这场“退群潮”又将给美国的未来带来怎样的影响？《凤凰大参考》深度解读。

核心提要

1. 美国此次大规模退出国际组织事实上是一场历经近一年的外交行动。退出的国际组织大多聚焦于气候环境、人权公平、安全发展等需要全球多边合作的领域，川普政府认为这些组织“浪费资源”、“效率低下”，且与目前美国的外交政策相悖，并计划将更多资源集中到美国国内事务上。

2. 此次“退群”不仅是常规的外交举措，更是川普政府中期选举策略的重要部分。其针对本次事件明显偏高的发布文件频次以及文件中大量使用的“竞选语言“意在主动引导公众舆论，借此事件提升共和党基本盘选民对现政府的支持力度以改善选情。

3. 笔者认为，大规模退出国际组织“治标不治本”，无法解决美国财政的根本问题，2023年美国在联合国的总支出仅相当于五角大楼预算的1.6%，而且长期来看可能削弱美国的国际软实力。在美国国际话语权和主导力弱化的形势下，中国或将迎来新的“战略机遇期”，有机会在未来取代美国此前在国际治理和合作事务中的领导地位。

作者丨《凤凰大参考》特约作者 逸语闲尘

编辑丨屈功泽 吕琛



筹备近一年落地：美国大规模“退群”的核心诉求何在？

白宫官网发布的总统备忘录显示，美国此次大规模退出国际组织的举动，绝非一时兴起的仓促决策，而是一场历经近一年的外交行动。

2025年2月4日，川普签署第 14199 号行政令，要求国务卿联合美国常驻联合国代表，对美国参与且提供资金支持的国际组织、以及美方缔约的各类公约条约进行全面审查，筛选出那些与国家利益相冲突的项目，并要求国务卿提交审查报告，随后这场筹备已久的行动最终在2026年1月7日正式落地。



▎图源：美国联合国协会

若以组织属性为划分标准，川普政府此次退出的66个国际组织、条约与公约可清晰分为两大类别：其中一半（31个）隶属于联合国体系，涵盖联合国附属机构及其框架下的相关条约和公约，另一半（35 个）则独立于联合国体系之外。

从涵盖范围来看，美国此次退出的国际机制主要聚焦于气候、可再生能源和环境（如联合国气候变化框架公约、国际可再生能源机构、国际太阳能联盟等）、人权和社会公平（如联合国妇女署）、国际发展援助（如联合国人口基金）以及安全和防扩散（如全球反恐论坛）等需要全球多边合作的重要领域。



▎联合国万国宫 图源：Shutterstock

在美国官方发布的相关文件中，川普政府罗列了三点主要的“退群”理由。第一点是这些国际组织“浪费资源”和“效率低下”。在美国国务院网站上发布的通讯稿中，美国国务卿马可·鲁比奥称这些组织职能冗余、管理不善、无足轻重、浪费资源且运作不力。第二点理由则是这些组织推动的议程与当前共和党执政背景下美国政府的外交政策“水火不容”。白宫网站发布的《事实清单》指出“这些机构中有很多都推行激进的气候政策、全球治理和意识形态纲领，而这些内容均与美国的主权和经济实力相冲突”。第三点是美国可以通过退出这些组织回笼资金以支持国内议程。《事实清单》中称川普政府计划“将资源重新集中到‘美国优先’的核心事项上”，其中包括基础设施、军事准备和边境安全等美国国内事务。



▎白宫1月7日发布的《事实清单》图源：白宫



为什么是现在？大规模“退群”更多是提振基本盘的公关策略

尽管川普政府就此次“退群”给出了上述三个官方理由，但该举措实施的时机仍然耐人寻味：去年2月就已经开始的审查，为什么到今年开年之际才宣布落地？仔细研读白宫与美国国务院发布的官方文件，便可从字里行间中窥见相关决策的潜在逻辑。

本次事件中，白宫和美国国务院网站上累计发布了三费棠件，其中包括：白宫网站上发布的一份《总统备忘录》和一份《事实清单》以及国务院网站上发布的一则鲁比奥亲自解释政府大规模退出国际组织动机的通讯稿。三费棠件不仅篇幅较长，且涵盖内容全面、细节完备。与此相比，在川普第二次上任后退出世界卫生组织（WHO）时仅有白宫发布了官方声明，而当川普政府退出联合国教科文组织（UNESCO）时，仅有美国国务院发布了一则简短的通讯稿。由此可见，美国官方针对本次大规模退出国际组织的举措发布文件的频次较过去同类事件明显偏高。

除了发布文件的频次偏高外，在行文上，本次事件中川普政府发布的三费棠件均使用了大量的“竞选语言”，将大规模退出国际组织与共和党阵营的竞选议程紧密结合。在美国国务院发布的通讯稿中，鲁比奥称这些美国退出的国际组织和条约的运作“往往受进步主义意识形态主导，且脱离国家利益”。他还批评这些组织受多边“非政府组织复合体”操纵，强制推动多元、公平和包容（DEI）运动、“性别平等”运动和气候变化正统叙事，以服务于“历史终结论幻想的全球主义项目”，并积极寻求限制美国主权。



▎2025年1月20日，川普签署了一项取消多元、公平和包容（DEI）就业政策的行政法令。图源：Getty Images

鲁比奥还试图将这些国际组织与美国国内的“深层政府”联系起来，声称推动这些组织工作的“正是我们通过关闭美国国际开发署（USAID）开始瓦解的那批精英网络——多边‘非政府组织’复合体”。《事实清单》的语言也存在鲜明的“竞选风格”。该文件回顾了川普政府长期以来“一直致力于保护美国主权，并确保国际交往服务于美国利益”，进一步重申了川普一直以来推行的“美国优先”选举叙事，并强调将把节省的开支用于国内优先事项上。

此外，仔细回顾川普政府此前退出WHO和UNESCO时发布的官方文件，对比之下不难发现，当时的官方声明更加“就事论事”，全文紧扣具体事例。例如，对于美国退出UNESCO，美国国务院发布的通讯稿中仅强调其理念与工作模式与美国外交政策理念相悖，且明确表示反对该组织将巴勒斯坦吸纳为成员国。白宫发布的针对美国退出WHO的声明中，核心理由则更为直接——既批评WHO在全球卫生危机中的应对失当，质疑其独立性，也指出美国承担的会费比例过高、负担过重。



▎位于日内瓦的世界卫生组织总部 图源：法新社/Getty Images

这两份声明的语言风格都相对简洁，叙述偏向务实的工具性表达，未卷入美国国内的意识形态之争。除此之外，此前美国退出国际组织的行动多为单次、有次序退出，而此次一次性史无前例的退出大量国际组织本身也是一场吸引眼球的“炸裂”公关事件。结合前文中讨论的美国官方明显偏高的文件发布频次，不难看出川普政府有意在此事件中主动引导公众舆论，借此事件提升共和党基本盘选民对现政府的支持力度。

结合对大规模退出国际组织事件发生前的美国国内政治动态研判，川普政府存在充分的现实理由，将此次“退群”定位为中期选举竞选策略并于此时推出，而非将其视为常规的外交举措。川普近期曾多次透露出对共和党中期选举前景的担忧：2025年12月13日，他在《华尔街日报》的专访中就曾表示，共和党有可能在2026年的国会中期选举中失利。在大规模退出国际组织声明发布前一天（2026年1月6日），川普出席华盛顿共和党众议院党团闭门会议时更是直言，共和党必须赢得今年的国会中期选举，否则他可能遭到民主党人的第三次弹劾。



▎川普在1月6日的共和党众议院党团闭门会议上 图源：Getty Images

川普还将共和党可能面临的选举劣势，解释为政府成就宣传不到位，并向本党议员提出建议，敦促他们积极宣传政策重点，做好对外政策传达工作。显然，面对中期选举的不利局面，川普当局已经意识到，宣传自身执政成就对于改善选情至关重要。芝加哥全球事务委员会2025年的民调结果也显示，仅有29%的共和党选民认同美国强化对联合国的支持。因此，川普政府大规模退出国际组织在共和党选民内部有着坚实的民意基础。



▎川普2024年在长岛举行竞选集会 图源：Getty Images



大规模退出国际组织“治标不治本”，长期或损害美国软实力

尽管大规模退出国际组织的举措短期内或可形成舆论聚焦效应，进而对核心选民群体的支持率产生一定提振作用，但该行为并未触及美国财政困境的深层症结，难以从根本上解决问题，长期来看反而可能对美国的国际软实力造成持续性侵蚀。

首先，相关分析指出，大规模“退群”所节省的会员费和目前川普宣称用于美国国内优先事项的花费相比堪称“杯水车薪”。卡内基国际和平基金会学者去年5月发布的研究显示，2023年美国在联合国的总支出约为130亿美元，然而这仅相当于当年五角大楼年度预算（8160亿美元）的1.6%。在川普政府近期宣布将国防预算上调 50% 的背景下，美国大规模退出国际组织所节省的会费，相较于新增国防支出更是相形见绌，遑论对美国年度规模约1.7万亿美元的联邦财政赤字形成实质性缓解。

换言之，即便完全退出相关国际组织，该举措在财政层面的“节流效应”也远不足以支撑川普政府宣称的“将资源重新集中用于国内优先事项”的政策叙事。



▎川普支持者高举“让美国再次优先”的旗帜 图源：Shutterstock

相较于该举措的边际收益，其对美国软实力的长期侵蚀效应更为突出。一方面，大规模退出国际组织将使美国失去通过多边机制输出价值理念、塑造国际共识的重要依托，其在全球合作议题中的话语权与主导力也将随之持续弱化。另一方面，该行为将打破美国与盟友及合作伙伴之间长期形成的信任基础，损害美国自身形象，最终会对美国长期建立的多边合作体系造成根本性冲击。即使民主党日后入主白宫并重新加入川普退出的国际组织，美国政策的反复性也将弱化其国际公信力，留下“朝令夕改”的负面印象。

此外，川普政府此次大规模“退群”还进一步为中国这一其全方位竞争对手在全球合作领域带来了新的“战略机遇期”，有助于中国深化对现有国际组织的参与和投入，在未来取代美国此前在国际治理和合作事务中的领导地位。