2025年9月11日上午，在自己家农房门口，黄培珍按下红手印，接过了工作人员递过来的“红本本”——不动产权证书。

这是本特殊的证书。她是湖南省华容县万庾镇白铺村人，发证机关却是湖北省石首市（县级）的不动产登记中心。

黄培珍的房子坐落在东西走向的乡道边。这条路，是划分湖南与湖北的省界。她家在路北边，从行政区划上看，属于湖北石首高基庙镇高基庙村。不过，宅基地是路南的白铺村分给她家的。也就是说，宅基地所有权，归湖南。

华容与石首交界处，有三百多户的情况与黄培珍一样，生活在“飞地”里。

新中国成立后，由于省界调整，一些湖南人的宅基地和耕地位于如今的湖北境内，也有湖北人的地在湖南，交错形成了事实上的“飞地”。

随着宅基地确权登记工作开展，“飞地”问题显现：由于户主户籍与宅基地所在地分别归属两省，两边的不动产登记部门，都无法对这类宅基地确权。

2025年7月16日，石首市与华容县自然资源部门决定突破限制，签订《相邻边界“四权”不动产联动确权登记协议书》，明确由“飞入地”办理登记，于是，黄培珍领到了湖北的证书。

《湖北日报》报道称这是全国首个省际不动产联动确权机制。两地计划在2025年10月底，完成对存在“飞地”情况的宅基地确权，涉及6乡镇、19个村(社区)。



在湖北石首市与湖南华容县交界处。白干堤是省界线的一部分，道路两侧湖南人与湖北人混居。（南方周末记者韩谦|图）

勘定省界，留下“尾巴”

“飞地”确权工作启动两个月来，已有不下4批工作人员到访黄培珍家。

头一回，先是向她了解家里的大致情况：户籍所在地、什么时候建的房、如何获得的宅基地。第二次，让她拿出了身份证、户口簿登记，还测量了房子的尺寸。到2025年8月19日，工作人员在她家门口张贴了一份“批前公示”，内容是同意给她颁发不动产权证书，公示期15个工作日。最后一次，她收到了证书。

她说不太清楚来者的身份，大约每次都有七八个人，由村干部带着，有镇上的，还有华容县、石首市的。

华容县不动产登记中心主任张坚向南方周末记者解释，按照两地联动确权的规定，现场调查时需六方到场：当事人、邻居、两省临界的村组负责人、乡镇负责人和县一级工作专班工作人员。调查时，石首、华容两边都要有人到场，“一边自说自话，另一边不认可，也不行”。

“一定要搞准，不能出一点误差。”张坚说。当黄培珍家农房的地理坐标录入不动产登记系统，房子便有了“身份证”，意味着她享有这块宅基地的使用权和房屋所有权，这份权利是唯一的、有法律效力的。

过去很长一段时间，农村宅基地边界并不清晰，谁家占有哪块地，多是基于历史的约定俗成。实际管理时，村干部不完全跟着边界走，本村村民住到哪儿，他们就管到哪儿。

黄培珍家门口那条分开了两省的乡道，被当地人称作北干堤。

一位七十多岁的村民听老一辈讲，1950年代，长江流域遭遇了一场特大水灾，为了阻挡洪水，村里修建堤坝，后来不断加高加宽，便成了路。

《石首县志》记载了那场灾难：1954年，长江洪水猛涨，内涝外洪。全县24.6万人受灾，淹没农田68.7万亩，占全县耕地总面积的87％。

新中国成立后，划分省界时，北干堤成了其中一部分。堤坝以北，是湖北石首市高基庙镇，往南，是湖南华容县万庾镇。

黄培珍听老一辈说，她家宅基地所处的位置，在新中国成立前属于湖南，后来经过调整，才属于湖北。

白铺村另一位村民董树生听父辈提起，省界变化后，边界村民被允许自由选择省籍，“愿意在湖南就在湖南；愿意到湖北就到湖北”。由于当时没有调整户籍，他们一家，成了住在湖北境内的湖南人。

此后很长一段时间，湘鄂两省省界划分都不清晰，全国也不乏类似情况。

民政部全国勘界工作办公室出版的《中国勘界纪实》记载，1987年年底，全国30个省（自治区、直辖市，未含港澳台）共有陆地行政区域界线65条，各省上报的地形图上，画法不一致的有59条，占91%。其中，争议面积14万多平方公里，相当于安徽省的面积。

1995年年底，国务院成立勘界工作领导小组，直到2002年，完成了对省、县两级陆地行政区域勘定。

不过，问题还没有彻底解决。《中国堪界纪实》中坦言，“工作时间紧张，有关资源的使用、管理问题没有彻底解决”。书中对谈判过程做了记录。其中，一些省份在处理争议边界时就约定了原则：双方在边界线上的飞地，仍旧维持勘界前的经营管理状况不变。

这成了省界勘定时留下的“尾巴”。



2025年9月11日上午，湖南农民黄培珍在家门口，收到了湖北石首市不动产登记中心颁发的不动产权证书。（南方周末记者韩谦|图）

“五不管”，如何管？

因争抢自然资源发生冲突，在省际交界地带是常有的事。在华容万庾镇与石首高基庙镇交界处，也不例外。

冲突多因农业生产而起。高基庙镇高基庙村支部书记袁军红回忆，1990年代，高基庙村与相邻的万庾镇回龙村为了争夺灌溉水源，一边的村干部把另一边的村干部扔进了水塘，也因此获得了水源的优先使用权——过去的生存法则，是“胜者为王”。

“飞地”交错，当地形成了一个“五不管”地带。那是一个丁字路口，湖北三个村庄与湖南两个村庄各有一个村民小组交汇于此， 其中就有高基庙村和回龙村。

争夺地盘时有发生。马路边的住户往外搭建院子，马路只剩下六七米宽，仅能容下两辆车刚好会车。各家院子里，树木疯长，挡住了来往车辆的视线，车祸时有发生。

2022年春节前，一个雨天。一个开农用运输车的湖南人，撞死了一位骑电动车的湖北人。死者是高基庙村的，家属向撞人者提出了20万元赔偿要求。而以撞人者的家境，难以负担20万元。这一事件差点引起两个家族间的械斗。

事情总归要解决，找江婆调解是当时唯一的方法。

湖南人江婆出生于1930年代，后来嫁到了湖北。年轻时，她在地主家干活，跟着小姐认识了字，新中国成立后在村里扫盲班教课。不论是湖北人还是湖南人，都信得过她。后来，江婆作为中间人，将赔偿谈到了六万多元，化解了争端。

这之后，5个村村支书聚集在一起，组建了专班，决心整改“五不管”地带。

每月，5个村的村干部都聚在一起，交流当月的治安状况。开会地点也有讲究，“轮流到各个村村委会开”，袁红军说。

在一本登记簿上，记录着专班处理过的纠纷。

湖北农民刘某的莲藕田紧挨着湖南吴姓农民的水稻田，喷洒农药使得刘某的莲藕大面积死亡。专班成员到莲藕田实地考察，计算损失。后来，吴某履行了赔付。

还有一个湖北人养的狼狗跑到邻居湖南人家里，咬死了3只母鸡。湖南人提出，要按200元一只的市场价赔偿。经过调解，湖北人同意赔偿400元，湖南人也“认栽”200元，他承认，狗没拴住，自己有过失。

2025年开春，回龙村支部书记提前给袁军红打了招呼，双方敲定各村的灌溉时间，错开用水高峰。袁军红觉得这是“双赢”，高基庙村地处上游，夏季泄洪时，还得靠回龙村开闸放水，缓解内涝。

冲突得到解决，在袁军红看来，还有些客观原因。

近年来，随着耕地承包给农业大户规模化经营，年轻劳动力大多外出务工，村里矛盾减少了。村支书也在换届中换代，如今的村干部们大多有在外务工、经商的经历，观念也有了转变。

“盲区”

矛盾少了，不过，省际政策间的区别，还是会给村民带来困扰。

他们最在意的莫过于两件事。一件有关农业生产：一边明令禁止焚烧秸秆，另一边管理则相对宽松；一件有关殡葬：人死后，一边允许土葬，一边只能火化。虽然是邻居，但属于不同省份，就得遵循不同政策。谈起这些，老人们摆摆手，“几十年生活下来了，都已经接受了。不然还能有什么办法？”

32岁的白铺村村委委员汪琪是村里少有的年轻人。从警校毕业后，他在外地当过销售。返乡后，他考上了“大学生村官”，成了村委委员。2024年开始，他负责村里的宅基地管理工作。这之后，他留意到村民们在意的另外一件事：一些处于省际边界的村民，还没拿到“红本本”。

5年前，镇上自然资源所测绘团队到白铺村，对各家农房做了测量。事情的背景，是2019年的中央一号文件里提出，到2020年底要基本完成农村宅基地确权登记。没多久，不少村民都拿到了不动产权证书。而如黄培珍家这样的“飞地”，却无法办理登记。

随着宅基地产权确认工作的推进，过去隐秘的“飞地”问题显现出来。

两省的不动产登记系统并不互通。当村民的房子建在石首境内，华容的自然资源部门就没法为他们颁发不动产权证书，而石首也无法为户主户籍不在本地的办理登记。“飞地”内的宅基地，成了两地系统里的“盲区”。

虽说农村房屋大多用于自住，不会拿来买卖。但对大多数村民来说，房子是最重要的资产，“一辈子在外打工，攒钱建了房，到头来别人有证，他没证，心理上过不去。”汪琪说。

更何况，在一些地方，产权正转化为财富。浙江省绍兴市是全国宅基地制度改革3个整市试点市之一。据《浙江日报》报道，绍兴柯桥区一“空心村”，将闲置农房流转租赁交易纳入农村产权交易范围，被从当地走出去的商人看中后投资2000万元，流转闲置农房320间，建了养老养生综合体。

汪琪做了统计，仅白铺村，就有44户村民的房子建在了湖北地界。

除了白铺村村委委员，他还有个身份是华容县人大代表。2024年12月下旬，县人大会议召开时，他提交了一份建议，希望能解决这一确权难题。

建议被转交到了华容县不动产登记中心主任张坚手里。他告诉南方周末记者，2020年宅基地统一确权登记时，不动产登记中心就收到过相关的情况反映。但当时时间比较紧迫，解决问题还涉及两省间的沟通，便被搁置。

5年后，宅基地确权登记到了收尾阶段，也到了解决“疑难杂症”的时候。张坚联系了石首市不动产登记中心主任胡朝友，这才发现，原来对方之前也知道存在这样的情况，两人“一拍即合”。

汪琪的建议，让这项工作提上日程。



2025年7月29日，湖北石首市高基庙镇津南村村干部在核对村里尚未领不动产权证的农户信息。（南方周末记者韩谦|图）

共识与分歧

当宅基地使用权人是湖南户籍，湖北省的不动产登记机构能不能颁发不动产权证？

一个解决路径是，重新划定省界。不过，调整省界需上报国务院解决。这对县级政府来说，“不切合实际”。

既然省界难以重新划定，那么，如何在保障老百姓权益的同时，又符合政策规定？

“这在以前是没有过的。”石首市自然资源和规划局副局长李军分管不动产登记工作，他对南方周末记者说，直到2024年，他们才在当年实施的《不动产登记规程》中找到了解决方案

规程首次提到“飞地”登记的原则：由不动产所在的行政管辖地（飞入地）的不动产登记机构办理登记，登记完成后，将结果告知飞出地。

也就是说，以黄培珍家为例，她是湖南人，房子在湖北境内，应当由湖北省不动产登记机构为她办理登记手续。

在李军看来，规程中的规定，解决了两个关键问题：一是能不能登记？二是由哪一方进行登记？

不过，胡朝友也坦言，严格意义上的“飞地”，是在行政上得到认可，并在两地地图上有所呈现。而石首与华容交界处的农村宅基地，虽按照省界划分来看，在管辖上没有异议，但由于历史原因，存在湖北人居住在湖南地界，或是湖南人居住在湖北地界的情况，行政上还没有被确认为“飞地”。

胡朝友认为，这属于“事实上的飞地”，可以作些政策上的突破，也应当适用这条规定。于是有了双方正式签订的《相邻边界“四权”不动产联动确权登记协议书》。他告诉南方周末记者，他们已向湖北省自然资源厅做了汇报，并得到许可。

处理此类事实上的“飞地”，在国内已有先例，但都是在省内。南方周末记者查询发现，在广西、浙江、四川等地，有过一个省内两个市或县联动对“飞地”确权登记。官方报道中，亦援引了这一“飞地”条款。

石首与华容的合作，其特殊之处除了跨省外，还在于需要认定的“飞地”规模较大。

此前各地的“飞地”确权，数量大多在个位数。而当石首与华容初步统计后，预计存在“飞地”情况的宅基地有三百多户。什么情况可以发证，什么情况不可以，在胡朝友看来，这就需要确立原则。

因省界区划调整问题而产生的“飞地”问题，双方容易达成共识。还有一种情况是，过去买卖的宅基地，如今能不能确权，石首与华容两地的不动产登记机构对此还没有达成一致。

石首市津南村村民刘林（化名）就属于这种情况。照他的说法，1998年，长江流域发生洪涝灾害，他家被淹。在宅基地管理尚不规范的年代，他向地势高处的湖南邻村村集体买了块宅基地，建了房，如今已居住二十多年。

更准确地说，刘林买到的是宅基地使用权，而宅基地所有权仍归湖南的村集体所有。也正是在这一年，土地管理法修订时，明确规定宅基地使用权人必须为本集体经济组织成员，非集体成员无法申请取得宅基地。

“这也是历史遗留问题，形成事实了，你必须得认可。”对于这类情况，胡朝友认为，若符合当前“一户一宅”的政策下，也即刘林如果在津南村没有宅基地，而买来的宅基地是他唯一宅基地，就可以给他发放不动产权证。

张坚则持不同观点。他认为，按照当前宅基地管理规定，除非户主申请把户口迁移到宅基地所在的村庄，并经过农村集体经济组织成员开会同意，才可以办理不动产权证。

对于这类情况，双方表示，石首与华容还会一起开会研究，并向省一级不动产登记部门请示，确认是否可以发证。



2025年9月8日，华容县不动产登记中心的工作人员对拟发证的农房做最后一次测量。（南方周末记者韩谦|图）

“不能发的坚决不发”

2025年7月16日，在华容县自然资源局会议室，石首与华容的自然资源部门签署了相邻边界不动产联动确权登记协议。

几天后，两地的测绘团队陆续进村，无人机飞上天，对“飞地”进行测量。按照最初计划，第一批确权登记在8月下旬完成，最终，这个时间推迟了半个多月。

合作，没有比预想中顺利。2025年9月8日，首批登记8栋农房的批前公示结束。第二天一早，准备制证时，华容县不动产登记中心的工作人员才发现，石首分享的GPS坐标数据输入系统后存在偏差，有的农房坐标甚至落到了耕地里。

一名工作人员分析，这或许和两地不动产登记系统不同有关，“测量数据格式不一样，参照物不一样，使用的技术手段也不一样”。因此，华容县自然资源部门负责测绘的工作人员驱车近半小时来到白铺村，对即将颁证的房屋重新采集GPS数据。

当天上午，张坚还发现，华容与石首双方在不动产登记证书上“共有情况”一栏的填写，有所不同。按照双方之前的惯例，华容写的是“单独所有”，石首填写的则是“共同所有”。

张坚向南方周末记者解释，按照规定，宅基地使用权是以户为单位，户内家庭成员共有，“共有情况”一栏应当填写“共同所有”。

不过，在华容，要考虑的一个现实问题是，如果写成“共有”，全部家庭成员，包括子女都会在不动产登记系统里显示有房产。当家庭成员要在城里买房，办理住房公积金贷款时，系统会显示其已拥有多套住房，影响贷款。

为了便民，目前华容在宅基地“共有情况”一栏填写的是户主“单独所有”，证书上“权利其他状况”一栏，则注明不动产权是“全体家庭成员共同共有”，并登记全体成员的名字。

为了调整这一栏，张坚需要给石首市不动产登记中心发函，要求他们给华容户籍的农户颁发不动产权证书时，依照华容的规定，在“共有情况”一栏填写“单独所有”。而华容给石首人颁证时，也会遵循石首的规定。

2025年9月11日上午，8块“飞地”终于得到确权，农户们在家门口收到了“红本本”。还没领到证的邻居们聚拢过来，向工作人员询问自家宅基地办理的情况。

“能发证的发，不能发的，也坚决不发。”胡朝友对南方周末记者说。对当前尚无法发放不动产权证书的农房如何处理，多位村干部表示，当前农户仍可以继续居住，但未来不再允许重建。

除了宅基地，交界处的耕地亦存在“飞地”。离津南村村委会五六百米远的地方，就有处二百多亩水田，虽然行政管辖属于石首的津南村，但一直由华容县农民承包。

这种情况不只在华容与石首出现。华中师范大学博士谈晓花曾在江西、湖南、广东三省交界处的石洞村调研。她注意到，一些界线因土地分配历史不清晰，亦或当事人不承认历史和法律事实，纠纷持续不断。甚至还有土地存在“一地两证”的情况：两省的县级政府，都对争议山林造册登记，给承包户颁发山林证和林权证。

在她看来，第二轮土地承包陆续到期，现在到了一个合适的解决时期，“这次再不解决的话，又会把历史遗留问题带到下一阶段”。

第一轮土地承包自1978年开始，承包期15年。1993年11月，中央发文，明确第二轮土地承包期延长为30年。到2023年，二轮承包陆续到期。

2025年8月开始，华容与石首的村庄陆续开始土地二轮延包到期再延长30年工作。借此次机会，两地不动产登记部门计划会同农业农村部门一道，对耕地或林地中的“飞地”进行确权。