如何追究跨境企业的污染责任？

赞比亚是非洲第二大产铜国，该国财政收入近70%来自矿产出口，而数十年来的铜矿开采已经使该国的生态环境遭受重创，虽然在赞比亚运营的所有矿业集团都声称将遵守当地的环境法规，以可持续的方式开采铜矿，但事实上，任何亲临采矿现场的人都不难意识到即使是在正常工作前提下，可持续开采也只能是一个可望而不可及的目标，几十年来这里的安全以及环境事故屡屡发生，当地的非政府组织向法广表示，一旦发生事故试图追究企业的责任并非易事，而要追究中国企业的责任更是难上加难。

这张图片截取自2025年2月19日的视频，显示位于赞比亚基特韦附近的谦比希湿法冶炼有限公司的尾矿坝发生溃坝。 ? 美联社图片

其中原因， 据当地非政府组织介绍，首先是由于结构性的贪腐现象，中国企业受到当地政府的包庇与袒护；其次， 同西方企业有所的不同的是，非洲的受害者无法直接到企业所属国提起诉讼，几年前，伦敦的法院曾经勒令一家英国企业对赞比亚人加于赔偿，而中资企业既不参加当地的矿业企业协会，也不接受受害者向其在中国的母公司提出起诉，因此，赞比亚的受害者面对中国企业有些无能为力。中国的《生态环境法典》被业内人士认为是国际上最周密最系统的法律，那中国法律对在海外运作的中国企业是否有效？中国刚刚推出的有关对外投资的新规定是否涉及中国企业的污染问题？中国今年六月初实施的《矿产资源法实施条例》对中国企业在海外采矿有何影响？

带着以上一系列问题，法广采访了对非洲十分熟悉的长期关注跨国企业环境污染问题的美国马里兰大学跨国环境责任项目主任张兢兢女士：

法广：非常感谢您接受法广的采访，首先请您介绍一下中国的环境法对在海外运作的中国企业是否有一定的制约作用？

张兢兢 ：可以这么说,我们看到中国环境法制度设计和发展进程是没有对中国海外投资项目的环境影响有所考虑和规制的。2000 年前后中国政府有了中国公司“走出去”的提法，2013 年正式宣布“一带一路” 。在2000年的“走出去”政策到2013年的一带一路的国策，推动了很多中国公司到海外投资。同时期中国环境法经历了从粗疏弱势到现在的严密、严格的历程，2014 年修改的《环境污染防治法》和的 2026 年通过《生态环境法典》是中国环境法治的两个里程碑，但无论是原《环境保护法》还是今年通过生效的《生态环境法典》都没有规范中国公司海外投资行为的环境社会影响问题。《 环境保护法》第三条规定“本法适用于中华人民共和国领域和中华人民共和国管辖的其他海域》”。《生态环境法典》规定：“中华人民共和国领域和中华人民共和国管辖的其他海域内的污染防治、生态保护、绿色低碳发展等生态环境保护相关活动，适用本法。在中华人民共和国领域和中华人民共和国管辖的其他海域以外，造成或者可能造成中华人民共和国领域和中华人民共和国管辖的其他海域环境污染、生态破坏的，适用本法相关规定。”中国环境法的制度设计一直都是属地管辖，只对中国疆域之内的环境事务进行规制和管理追责。

法广：您在离开中国之前，曾经参与了多起环境污染案件，您对中资谦比希公司在赞比亚的污染事故也十分了解，过去在中国是否也发生过类似的事故？

张兢兢 ：和赞比亚尾矿库溃坝污染非常有类似性的重大环境污染事件，是十多年前在中国福建和广东发生的由同一家公司两个不同矿区造成的矿业污染；引发的系列环境执法和追责行动， 是中国环境保护和公众维权史上中具有标志性意义的事件、环境执法的里程碑。 这就是2013 年最高人民法院发布的环境污染犯罪典型案例里的第一起案件---“紫金矿业集团股份有限公司紫金山金铜矿重大环境污染事故案”。紫金矿业集团公司是由福建上杭县起步的一家大规模国际化矿业公司，该公司在2010年造成了两次及其严重的环境污染和尾矿安全事故，当时的中央、省的各级媒体对这两次事件有大量报道。2010年7月3日，紫金山铜矿湿法厂污水池酸性含铜污水出现大量渗漏，进入汀江。环保部和福建省环保厅、龙岩市政府及环保部门组成的联合调查组发现，紫金山铜矿9176立方米含铜酸性废水因污水池防渗膜破裂，通过人为设置的非法通道溢流至汀江，造成汀江下游水体污染和下游养殖鱼类大量死亡，而引发的重大突发环境事件。同年9 月 21 日，紫金矿业集团另一家全资子公司信宜紫金矿业有限公司在广东的信宜银岩锡矿尾矿库大坝崩塌，共造成22人死亡，冲毁523户房屋。

福建上杭“紫金矿业”公司污染河流 ? 网络

法广 ：那么，15年前中国的法律是如何追究紫金公司的责任的呢？

张兢兢 ：这两起重大污染和安全责任事故发生后，肇事公司、公司管理人员、当地政府相关官员不仅受到行政处罚、被判决承担民事侵权责任，也被以重大环境污染事故罪起诉判刑。同年9月30日，福建省环境保护厅做出《福建省环境保护厅行政处罚决定书》，认定紫金矿业汀江污染造成直接经济损失3187.71万元，对紫金矿业处以行政罚款956.313万元人民币，并责令其采取治理措施。中国证监会2010年7月18日也对对紫金矿业集团股份有限公司未按规定披露信息的行为立案调查。2012年4月20日，证监会对紫金矿业以及6名执行董事依据《证券法》作出5 万-30 万的行政罚款决定。证监会表示：“紫金矿业的相关行为不仅污染了自然环境，而且污染了上市公司信息披露的市场环境，是一种错上加错的行为，其不仅应受到司法机关和有关政府部门的处理，而且应承担《证券法》规定的未在第一时间披露信息的法律责任”。2013 年紫金矿业集团股份有限公司紫金山金铜矿被以重大环境污染事故罪对判处罚金3000万元人民币；矿长、环保处长等5名直接负责的主管人员和直接责任人员，分别被判处3年至4年6个月不等的有期徒刑，并处以20万至30万元不等的罚金。

信宜银岩锡矿尾矿库大坝崩塌，共造成22人死亡，冲毁523户房屋。广东省调查报告认定这起溃坝事件是一起由特大自然灾害引发的安全责任事故，信宜紫金公司违法违规建设尾矿库、擅自违规进行尾矿库重大设计变更、长期违法违规生产、对事件发生负有主要责任。这一事件引发了引发了2497宗民事诉讼，经过了长达近两年的诉讼程序之后，2012年9月12日，信宜紫金公司、钱排镇政府和信宜市政府三方以司法和解的方式签署了2.45亿元的一揽子赔偿协议，加上此前的捐款，紫金公司为此次事故付出的总赔偿额超过了3亿元。36名政府相关责任人员受到行政、刑事和党纪处罚。 我们可以看到十五年前发生在中国的矿业污染事故的责任方--公司、公司管理人员、有监管责任的政府官员在三个责任层面上被追责：行政、民事和刑事。十五年前的中国法律已经给污染企业设定了比较严厉的行政、民事和刑事责任，行政和司法机关的追责行动也比较有力度和效率。福建省环保厅做出行政罚款的额度之高， 被称为“史上环境最高罚款”、“天价处罚”。十五年之后的中国环境法，更加严密和严格。 2012 年《人民网》的《民生周刊》登出题为《治污考验的是全社会》的文章。套用这个标题，我可以说：赞比亚铜矿尾矿库溃坝事件，考验的是赞比亚政府不受外力干预的治理能力、法律的执行力度和赞比亚全社会对污染和发展的态度。

中央电视台当年报道视频截图 ? 网络

法广 ：但是赞比亚的这家中国企业可以回答说，虽然他的这次污染的情况确实很严重，但是他们并没有造成人员死亡。再一个，在中国是必须遵守中国的法律。在赞比亚就以赞比亚的法律为准，那么如果赞比亚当局没有要求他去要做什么的话，他为什么要去做呢？您对赞比亚本地的矿产法也很有研究啊，如果根据当地的法律的话，这个企业应该受到什么样的制裁？

中国对内对外双重标准？

张兢兢 ：根据赞比亚自己的法律，公司和政府相关官员也应该被追责，承担行政、民事和刑事责任的承担，而且可能还会有宪法上的责任。但赞比亚的政府就在去年多次表态，赞比亚政府不会对肇事公司进行刑事追诉。是有法律但却没有执行法律的行动。这是我们在全球南方国家看到的一个普遍的现象。这些自然资源富饶但治理能力较弱的国家，有宪法对人权保护、有矿业法，也有环境法、刑法，还有各种各样的行政法规，但是我们普遍看到的是执行的缺失。污染事件责任方应承担民事责任，这是污染者付费这么一个全球通行准则的表现，在赞比亚尾矿污染事件后，我了解到有四起对污染公司提起的诉讼，但还没有一起案件进入实体审判阶段。其中唯一的一个以宪法权为法律基础的诉讼，是最早被提起的一个，法院驳回公司律师要求法院不予审理的请求，案件有望进入审判阶段。另外三个都还未进入实体审判。所以现在公司没有被判决承担任何的民事赔偿和其它民事责任。我们可以看到十五年前发生在中国的矿业污染事故的责任方--公司、公司管理人员、有监管责任的政府官员在三个责任层面上被追责：行政、民事和刑事。十五年前的中国法律已经给污染企业设定了比较严厉的行政、民事和刑事责任，行政和司法机关的追责行动也比较有力度和效率。福建省环保厅做出行政罚款的额度之高， 被称为“史上环境最高罚款”、“天价处罚”。十五年之后的中国环境法，更加严密和严格。 2012 年《人民网》的《民生周刊》登出题为《治污考验的是全社会》的文章。套用这个标题，我可以说：赞比亚铜矿尾矿库溃坝事件，考验的是赞比亚政府不受外力干预的治理能力、法律的执行力度和赞比亚全社会对污染和发展的态度和选择。

Sino-Metels尾矿溃坝废水溢出冲刷的痕迹，2025年4月，谦比希。 ? 被访者提供

中国的新法规重点在于保护供应链安全

法广 ：那中国刚刚推出的有关对外投资的新规定，还有中国六月份刚刚实施的矿产资源法实施条例，这些对追究中国企业在海外的一些污染责任是否能够起到作用？

张兢兢 ：今年我们看到的几部重头法律，一个是对外投资的行政法规：《国务院关于对外投资的规定》，这是一部法律位阶非常高的法规。然后我们今年也看到了这个中国《矿产资源法实施条例》，还有再加上今年三月份通过的另外一部重磅级的法律叫《生态环境法典》，这三部法律都是释放了对中国在海外矿业投资监管的不同态度的信号，其实这个信号呢是保证供应链产业链安全，是新出台的法律法规的共同重点，而不是中国海外投资矿业项目的环境和社会影响的监管。《对外投资的规定》将境外投资的监管对象从公司扩大大自然人投资者、规定境外投资安全审查制度、将海外投资权益保护与反制机制联系在一起，强调维护国家主权、安全和发展利益的立法目的。虽然该规定的第五条表述投资者“应当遵守法律法规和国际惯例，尊重当地习俗和文化传统......履行社会责任，维护国家形象，不得妨害市场竞争秩序、破坏生态环境、损害劳动者合法权益”，但没有条文规定了中国的监管机构如何监管破坏生态环境的中国海外投资主体（公司和自然人）；而这些投资主体如果造成了环境破坏，又如何和怎样承担在本规定下的法律责任。一些海外观察者和环保组织对这部行政法规有些理想化的期待和解读，认为是中国政府加强监管中国海外投资环境社会影响的重大举措，没有理解到这边新法根本的立法目的是“维护国家主权、安全、发展利益”。

修改后《矿产资源法》于 2025 年7 月生效，第二条规定“在中华人民共和国领域及管辖的其他海域勘查、开采矿产资源，开展矿区生态修复等活动，适用本法”，明确表明这部法的属地管辖。《矿产资源法实施条例》于 2026 年6 月实施。虽然其第七条规定“开展海外矿产资源开发利用， 应当遵守我国法律、法规以及所在国家或者地区的相关法律，信守合同，尊重当地习俗和文化传统，注重生态环境保护和安全生产”，但如果仔细分析立法的经济政治背景，大家应该看到立法的重点是“维护国家利益”、是维护战略资源产业链供应链安全稳定，而非规范海外矿产资源开发的环境社会影响。

赞比亚受害者为何不能在中国法院状告中国企业？

法广 ：那我要问一个问题呀，如果是西方企业的话，为什么受害者能够在英国或者说在法国就状告这家企业？那如果是中国企业的话，为什么受害者就不能够在中国状告这家中国企业呢？理论上是可以的，但是中国的司法不会接受，是吧？.

张兢兢 ：这就涉及如何对跨国公司追责的问题，这是一个难题。 确实有西方跨国公司的母公司因为其海外子公司的污染或者人权损害行为被受害人在英国、荷兰提起诉讼，受害人获得了法律救济，但这种案件得以受理其实并不多。首先要解决的就是法院管辖权这个程序问题；然后还要解决为什么母公司需要和子公司一起承担法律责任的实体问题。 中国的民事诉讼法确定了对侵权案件的管辖法院：由这个侵权侵权行为的发生地， 侵权后果地，还有被告（侵权人）住所地。赞比亚这个污染事件来说，侵权行为发生地和后果地都在赞比亚，按照中国民诉法的规定，中国法院没有管辖权；除非污染的受害者是直接起诉污染肇事公司的母公司起诉污染肇事公司的母公司中国有色金属集团公司中国有色矿业集团有限公司 ，这是一家住所地在北京的公司。如果这么一个诉讼的原告到北京的某一级法院去要求立案的话，除了法律技术的障碍，比如这个外国法院受理便利性原则拒绝受理的话；更为根本的原因是中国国内的政治环境是不可能让这样可能影响中国海外投资利益和中国国企形象的案件在中国法院进行受理的。现代公司有限责任制度的设计是保护公司所有者（股东）不因公司的法律责任而承担责任。对公司追责，特别是对跨国公司的母公司追责，是一个法律难题。从壳牌公司和壳牌尼日利亚公司因其在尼日利亚的污染损害在荷兰被诉被审理的例子，就可以看到这个群体: 环境人权组织、公益律师、受害人个人、人权研究者的努力，希望一点一点够突破对公司资本的保护性法律的规定， 让真正的责任人，就是造成侵权的公司、母公司和可能需要承担责任的股东都承担起相应责任。来自民间组织和受害者一起推动实践是非常多的，但也非常困难、成功的案例并不多。

法广：那在中国是否有可能拓开这条路径呢？

张兢兢 ：中国更为困难。中国的经济制度跟西方国家的重大区别，中国是一个由国有企业为主体的经济形态。很多中国的跨国公司、在海外运营的公司， 其母公司是国有企业，国家对它们拥有百分之百的股权或者是超过50%的控股权。如果你要去对造成域外环境损害的公司的中国央企母公司追责，那岂不就打脸政府了吗？中国公司在海外造成环境影响后，至少在目前是不可能通过中国国内的诉讼为污染受害者获得法律救济的。一带一路政策推动下的很多海外投资项目的所有者是中国政府。所以我们看到维护国家利益、保护中国海外投资的安全中国对外投资法律和政策的核心。这些法律或政策中 要求中国公司关注环境问题，遵守东道国法律、尊重当地习俗、文化传统，但这些不是是核心要求，“国家主权、安全、发展利益”和供应链和产业链的安全才是核心。

应该制定污染者付费的全球公约

法广 ：也等于说这些新的法律法规更加为他在海外的中国企业撑腰了？

张兢兢 ：因为中国在可再生能源、电动汽车、关键矿产资源的产业链占据着世界绝对领先的地位。如果环境人权问题跟这个供应链安全这个议题产生冲突的时候，中国选择的一定是产业链安全。所以最后我想说的，中国对供应链产业链安全和海外投资利益的保护，和中国推动“生态文明”“人类命运共同体”基础上的全球治理模式并不是并行不悖的，甚至有可能在某些节点上是相互冲突的。污染者付费（Polluter Pays）这一全球公认的环境治理的基本标准的适用，不应只限于单个国家的国境之内。当污染造成的损害发生在一国之外或者造成跨境的损害时，污染者也应当对境外的环境损害承担责任，政府不应当袒护污染者。我自己的观点是中国对产业链、供应链安全的追求，对中国公司在海外投资利益的保护，不能凌驾于全球治理的基本规则之上，需要遵守现有国际人权法和国际环境法确定的透明度、污染者付费、国家保护人权等基本规则。

非常感谢美国马里兰大学跨国环境责任项目主任张兢兢女士接受法广的采访。

事实上，制定污染者付费的全球公约将使全世界的普通民众获益，因为如果说，公约可以制约在非洲污染环境的中国企业，它也同样可以成为中国民众追责西方企业的一大工具，目前西方的化工企业绝大多数都将生产地迁往中国，它们在中国生产在其本国被禁止生产的产品，仅在PFAS永久化学物领域的例子就举不胜举。孔子曰：己所不欲勿施于人， 然而，在利益的诱惑下，又有多少企业可以守住这一底线 ！