华社三大游民所案 三种架构三场法律战

随着羊头湾游民所建案即将进入“标准与上诉委员会”（BSA）公听会、班森贺86街案同步推进行政与司法程序，以及华埠东百老汇91号案持续受到检视，这场原本围绕游民所设址的社区抗争，正逐步演变为一场针对纽约市土地使用法规、建筑分区审批及行政程序的法律攻防。

记者整理发现，上述华社最受关注的三宗游民所建案，其实分属三种不同的政策与法律架构，包括支持性住房（Supportive Housing）、传统游民所（Shelter）及安全港（Safe Haven）。三者虽然都服务无家可归人士，但在法规定位、资金来源、主管机关及土地使用程序上均有差异，因此居民提出的法律挑战切入点也各有不同。

在纽约市现行法规下，传统收容所（Shelter）通常透过市府签订采购合同以“附带权利”（By-Right）兴建，无须更改分区（Zoning），因而得以避开社区投票。此外，在面对游民人数激增或难民危机时，市府还可依紧急采购机制，加速签订营运合约，豁免正常的公开招标与前置社区咨询程序，在极短时间内与非营利机构签约强行设址。

至于支持性住房，由于在土地使用上通常被归类为住宅用途，而非传统游民收容设施，因此只要符合既有分区规定，往往可以依一般住宅开发程序办理，而无须因“游民所”性质另行进入完整的土地使用审查程序。居民质疑，部分建案以支持性住房名义取得建筑许可，日后实际营运模式却转为传统游民收容所，是否符合原核准用途及相关法规，也因此成为近年多宗争议案的焦点。

三种模式的差异

其中，传统游民收容所（Shelter）主要提供紧急安置，由纽约市游民服务局（DHS）透过政府采购合约委托非营利机构营运，合约年期通常较短，可依需求调整。例如市府与营运方目前签的是5年期营运合约。

支持性/过渡性住房则结合住宅与社会服务，目标是协助住户长期稳定居住，并可申请联邦及州政府长期住房资金，营运契约也多为20年至30年的长期安排。部分项目同时涉及可负担住房及强制性包容性住房（MIH）等规定，须符合住房保护与发展局（HPD）等部门要求。

安全港（Safe Haven）则介于两者之间，主要服务长期露宿街头、不愿入住大型游民所的人士，入住限制较少，通常允许住户停留较长时间，待情况稳定后再逐步转往支持性住房或其他永久住所。

民众最容易理解的差别之一，在于入住方式。传统游民所主要提供紧急住宿，多数单身成人收容所采日间清场制度，入住者白天一般须离开设施，晚上再返回住宿；支持性住房则属长期居住安排，住户可如一般住宅住户般全天候出入，并接受个案管理、医疗及就业等支持服务；Safe Haven则介于两者之间，通常允许住户全天留在设施内，以较具弹性的管理方式吸引长期露宿街头者接受安置。

居民指出，近年市府推动部分建案时，也出现不同制度交错运用的情况，例如，向楼宇局（DOB）申报时以支持性住房或社区设施名义提出申请，但实际营运则由DHS以传统游民所模式签订，相关做法是否与原核准用途一致，也成为居民质疑的重点。

三宗案的法律攻防各有不同

羊头湾2134 Coyle St案即将于8月10日在BSA举行公听会，根据记者取得的部分居民书面意见，质疑内容涵盖支持性住房资格、强制性包容性住房（MIH）规定、土地所有权、开发主体资格，以及DOB核发建筑许可程序等多个层面。

居民并指出，DHS当初通知DOB时，将项目定位为可容纳175个家庭单元的过渡性住房；但市府其后与营运机构签署的，则是传统游民所服务合约。居民认为，这是为市府日后“灵活调整入住人口（如把家庭换成单身汉、保留95%入住率）”留下法律后路。同时，这也牵涉到联邦资金拨款的现实问题（联邦大砍传统游民所预算，转向补贴支持性住宅）。

班森贺86街150床男子游民所案，则多线并进，除了BSA的行政上诉、法院依RPAPL第881条审理的邻地进入许可案外，居民还持续向DOB提出一系列行政投诉，例如质疑分区适用、法定通知程序及施工程序是否合法。

至于华埠东百老汇91号“安全港”案，居民则将焦点放在建筑使用证（CO）。由于Safe Haven本身属服务模式，而非建筑法上的用途分类，因此真正的法律争点，在于建筑最终核准用途为何，以及是否涉及建筑使用类别变更。

居民指出，开发商一方面试图保留原有的“旅馆身份”以享有部分免审豁免；另一方面却向DOB申请将建筑使用类别从J-1（适用于按日/周计算的短期旅馆）变更为R-1（30天以内），并增设医疗诊所。居民认为，这些变更是否影响原有建筑用途及适用程序，将是案件的重要法律争点，也可能与该工程迄今仍未取得新的CO有关。

整体而言，三宗案件反映的已不只是游民设施是否落户社区，而是不同类型收容设施在建筑法、分区法及行政程序下，是否依照各自适用的法律架构推动，也使华社的抗争逐渐由政治层面，转向法规与程序层面的攻防。