提高农民养老金完全可行，且势在必行，它是解决中国当下诸多问题的最佳抓手，由此产生的良好社会效应可影响几十年一两代人。

从年初的“两会”，到最近的十五五规划，提高农民基础养老金一直是2025年的热门议题。

从1月到现在，我差不多也写了三四十篇文章，不过本文我会尽量少说个人观点，多引用梳理各方观点，以此回答一些普遍疑问。

01

涨到多少？怎么涨？

首先，肯定不是按原来的速度涨：从2009年到现在，全国农民基础养老金最低标准从55元涨到了143元，平均每年涨了五块五，假设以1000元为目标，还需要155年。2024年和2025年涨幅最大，分别涨了20元，以此为标准，涨到1000元也需要43年。所以年初“两会”的时候，白岩松说“小步快跑”（每年涨20元）遭到群嘲，也就不意外了。

最早提出明确目标和时间表的是国务院发展研究中心原副主任刘世锦，出自他今年3月份的一次演讲，原话如下：

在一两年的时间内，使农民每个月的养老金由200多块钱翻一番涨到400多块钱，听起来翻一番幅度很大，但因为基数很低，翻一番也就400块钱，用三年的时间能到600块钱，达到低保水平，这个水平并不高。再用两年的时间，能否争取涨到1000块钱左右，这个水平其实也不高，和城市里退休职工和机关事业单位的人差距还是差了好几倍。

（刘世锦《现在要和过去抓投资一样抓消费》）

上个月，摩根士丹利中国首席经济学家邢自强也提出了类似的建议：用5年时间把农民养老金提高到1000元/月。

野村证券中国首席经济学家陆挺今年也在多个场合建议提高农民养老金，他的具体建议是：

短期目标，未来三年内，提高到人均每月500元，政府额外每年增加财政补贴5500亿元。中期目标（未来7年内）到800元，政府额外每年增加财政补贴1.2万亿元。远期目标，未来十年内，到1000元，政府额外每年增加财政补贴1.6万亿元。

（祝玉婷《未来五年最重要改革是什么？野村陆挺：提高城乡居民养老金收入》）

用两三年时间把农民养老金提高到每个月四五百元，十年之内提高到1000元，这是目前专家学者的普遍共识。

这两个数额并不是拍脑袋得出来的：一是，2023年全国农民人均食品烟酒消费和衣着支出567元/月，先不管烟酒了，解决最基本的温饱问题大约就是500元/月；二是，2023年全国居民人均消费支出2233元/月，农民就算打个五折，1000元总要吧。

02

钱从哪里来？

首先当然来自财政补贴，前面陆挺已经给出了具体数额，额外增加补贴从5500亿元到1.6万亿元。养老支出在各国都是财政支出的大头，中国目前一年财政支出30万亿元，两万亿就能解决超过一半老人的退休收入问题，这是一笔小钱，而且中国福利支出远低于世界平均水平，还有很大的提升空间。

此外还可以从国有资本中划转到养老基金。邢自强认为：

目前的国有资本划转比例为10%，这一比例仍有较大提升空间，未来可采取渐进调整方式，逐步将划转比例提升至30%—40%。

很多人赞成提高农民养老金，但最大的疑虑就是“没钱”，实际上，中国财政目前对养老就有大额补贴。根据“2024年全国一般公共预算支出决算表”，财政对于退休人员的养老补贴超过了2万亿，其中约2300万体制内退休人员补贴超过9000亿元，对1.2亿企业职工补贴8066.70亿元，对1.8亿城乡居民（其中95%是农民）补贴4249.51亿元，人均补贴比为17:4:1。

按国际惯例，财政补贴基本都是按人头均分，与缴费多少无关。比如加拿大的老年保障金（Old Age Security）全部由财政支付，居住满40年都是一样多，而“多缴多得”的加拿大退休金计划（Canada Pension Plan）则没有财政补贴；日本的国民年金每个人缴纳的额度一样，不能多缴，然后财政往基金补贴一半，以此保证每人补贴额度一样多，而雇主和员工按收入比例缴纳的厚生年金则没有财政补贴。

所以，只需要把财政补贴均分（2.16万亿财政补贴除以3.2亿领取养老金的老人），立刻就能把农民基础养老金提高到560元/月。请注意：不少国家制度“歧视”高退休收入群体，减少或取消他们的财政补贴，所以，平均分配已经是照顾高收入群体了。

03

提高农民养老金可解决内需不足

内需不足是当前中国经济最严重的问题，今年尤为严峻，因为另外两驾马车（投资和外贸）都碰到麻烦，此处无需赘言。

按我简单粗暴的想法，提振内需有两种办法：一方面，是让有钱人尽量多花；另一方面，是让没钱的人有钱花。

目前的许多提振内需的手段，比如各种消费补贴（第四批690亿国补11月1日全国上线），属于前者。且不说制造寻租空间，扭曲市场信号，单就促进内需而言，这种一味“挖潜”的做法也已走到了尽头。

道理很简单，有钱人毕竟是少数，让消费占到GDP的40%，他们已经很努力了。花钱这种事情也是人多力量大，得让没钱的人也有一定消费能力才行，否则40%这个比例几乎不可能提升，得换个思路了。

想让没钱的人有钱，最简单的做法就是发钱，而最佳发钱对象无疑是农民。

作为福利开支，最麻烦的是甄别成本，最好能找到一个群体可以一视同仁无需甄别地发下去，而在中国，没有比农村老人更合适的群体了。从促进消费的角度，由于他们普遍没钱，发的钱就会被花掉，贫穷会逼得他们不得不花。那种认为“农村老人有钱也不会花”的想法是荒谬的，他们只是穷怕了，如果每月有固定收入，花钱谁不会呢？

不仅如此，提高农民养老金，还会附带影响进了城的农民的孩子。中国目前最苦的两代人往往是一家人（六七十岁的农村老人和他们三四十岁的孩子），如果农村的父母每个月有几百上千元养老收入，孩子们是不是也可以放心消费了？没能在城市落脚的农民工，如果不用太担心回到农村的晚年生活，花钱是不是也可以大胆一些了？

如此牵一发而动全身，一举带动了中国最没有消费能力和最不敢消费的数以亿计的群体，提振内需指日可待。

按邢自强的测算，此举可以把消费占GDP的比重从40%提高到45%，让中国的消费市场达到10万亿美元规模。而按刘世锦的估计，可以拉动GDP增长大概1.2万亿，贡献一个百分点。

04

提高农民养老金的形式

从制度设计的角度，提高农民养老金大致有三种做法。

一是，直接提高城乡居民基础养老金。这是最简单的，但也是制度改良幅度最小的，我愿称之为下策。

以中国目前的现状，不仅应提高农民养老金，也要降低体制内退休金，做到“此消彼长”。目前中国体制内退休金替代率（指养老金与退休前工资收入之间的比率）普遍在80%以上，超过100%也很常见，远超北欧高福利国家。中国社会保障学会会长郑功成曾经多次强调，应把体制内退休金的替代率降到50%为宜。

单纯提高城乡居民基础养老金，对体制内居高不下的退休金毫无影响。如果采用这个办法，至少应该同步建立退休金暂停增长的办法。我的朋友朴抱一建议冻结1万元以上的退休金涨幅10年，我认为参考各地社平工资可能更合理，高于社平工资的就不要涨了。

二是，建立普惠非缴费养老金制度。这么做除了能解决公平问题，也能应对即将到来的养老危机，还能促进经济发展，是为上策。这也是中国社科院原副院长蔡昉一直以来的建议。

普惠养老金简单地说，就是无需缴费，由财政负担，覆盖所有群体。前面提到财政对于养老的补贴超过2万亿，按人头均分可达560元/月，完全可以按这个标准建立普惠非缴费养老金制度。除此之外不再补贴，职工养老保险基金尽量做到当期平衡，如此一来，自然能达到“此消彼长”的目的。

一提到不缴费，可能就有人担心财政负担太重，正好相反，我认为这样才是可控的：即便按人均1000元/月计算，财政支出不过4万亿。如果按目前的方式一直涨下去，据测算，20年内可达10万亿规模，到时候中国进入深度老龄化社会，年轻人根本无力承担。

从经济发展的角度来说，如果有普惠养老金兜底，就有条件降低职工养老保险缴纳的比例，从目前雇主和个人合计24%降低到12%左右（美国加拿大韩国都在这一水平），这对于活跃经济、解决就业均大有好处。

这一方案难度最大，因为受损最大的群体是体制内，但是最佳。

三是，推广“成都模式”。所谓“成都模式”就是农民缴纳一定额度养老保险之后，除了固定的财政补贴之外，同时参考城镇职工养老保险的形式，用社平工资乘以系数计算基础养老金。目前成都农民按上限缴纳城乡居民养老保险，可以按0.5的系数计算基础养老金，一个月有707元，再加上不低于163元的财政补贴，有800多元，仅次于北京和上海。

正如前述，城乡居民养老保险的补贴远低于城镇职工，如果采用相同的计算方式，补贴额度就会大大拉平。不仅如此，“成都模式”还意味着：中国人可以适用同一个养老制度。

“成都模式”的不足之处在于：需按上限缴纳才能乘以较高系数，很多农民无力承担。这一模式虽然可以鼓励农民多缴养老保险，但针对低收入群体，应该打上一个制度补丁：提供免息或低息贷款。这一制度设计介于两者之间，可称之为中策。

上面说的主要是经济上的影响，实际上政治上的好处不亚于经济，总而言之，提高农民养老金完全可行，且势在必行，它是解决中国当下诸多问题的最佳抓手，由此产生的良好社会效应可影响几十年一两代人。

最后讲个小笔事：2014年养老金并轨改革，为消除体制内人员的担心，明确承诺利益不受损，于是在岗职工年平均工资收入3年涨了50%，足以抵消养老保险支出（基础养老保险个人8%加上职业年金个人4%，合计12%），体制内平均退休收入从2014年的每个月2000多涨到了现在的6000多。这方面就做得非常好，以此来看，提高农民养老金也不难的。

我琢磨着，明年至少会涨100块吧，再不会像过去一样几块十几块二十块地涨了。

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