一项消失17年的收费，近来重回公共视野。

围绕“新能源车该不该交养路费”的话题，网络讨论分出两个立场。

一边是燃油车车主长期通过燃油消费税间接分担道路养护成本，而同样使用道路的新能源车却得以豁免；一边是新能源车主希望继续享受税费优惠或减免，支撑消费热情。

有趣的是，焦点中的“养路费”其实早在17年前就取消了。

2009年，国务院实施成品油价格和税费改革，取消公路养路费等六项交通收费，提高成品油消费税税额——但养路费的功能没有消失，转而由成品油消费税承担，曾经按车征收的养路费被折进了每一次加油的油费里，加油即缴税。



包茂高速陕西宜君段一处加油站/新华社记者张博文摄

如今，新能源汽车普及，这套建立在燃油消费基础上的资金机制正在发生变化。

乘联会数据显示，今年5月，燃油车首次退出乘用车零售销量前十，而新能源乘用车批发和零售渗透率均突破60%——也就是说，现阶段每卖出10辆汽车，就有6辆是新能源车，强化了“油退电进”的趋势。

但统计数据的另一面是，按公安部统计，截至2025年，新能源汽车保有量尚小，数量只占全社会汽车总量的12%。

数据AB面之间，当已经取消17年的“养路费”再次被提起，已不只是油车与电车之间的产业利益之争。它所指向的，是一个很少被注意的问题：中国庞大的公路系统究竟靠什么维持运转？

尤其到2025年，全国公路总里程超550万公里，可绕赤道137圈。绝大多数公路免费通行，却需要持续养护、维修和更新。

当新能源汽车逐渐改变燃油消费结构，又遭遇了地方财政承压，养路费引发的话题，正从一项具体税费的讨论，延伸至整个公路资金和道路体验的未来。

01

油车电车，谁占谁的便宜

如果只看社交媒体讨论，“电车该不该交养路费”似乎是油车和电车的利益之争。

算一笔账，就能看出双方的处境。

燃油车主经常说“一箱油，半箱是税”，其中大头指的是1.52元/升的汽油消费税。

国内私家车年均行驶里程大致在1万~1.5万公里之间，主流家用车百公里油耗约8升（注：与新国标上限相当），那么一辆油车一年大约消耗800～1200升汽油，再与1.52元/升的税率相乘，一辆油车一年通过加油缴纳的养路钱，大约在1200元到1800元之间。

17年来，这笔钱并不会单独列出账单，而是隐藏在油价之中。年轻车主并没有明确感知，却持续缴纳至今。



《仁心俱乐部》剧照

相比之下，现行制度内，纯电车因为充电不加油，不用交这笔钱，加上电价便宜，又享受车辆购置税减免，方方面面捡了个大便宜。

中国乘用车市场信息联席会秘书长崔东树撰文认为：十余年后的今天，传统依附于燃油消费的道路税费体系，已出现明显结构性失衡。“长期以来，燃油车用户在加油过程中，间接承担道路养护相关税费，持续为公共道路资源付费。而新能源车辆无燃油消耗，长期以零税负方式使用公共道路资源。同时，新能源车因搭载动力电池，整车自重普遍高于同级燃油车，对道路的实际磨损和消耗更高。”

“油电同权”的呼声由此而生：电车好像也该承担道路养护费用了。

对此，北京交通大学经济管理学院教授赵坚认为有其合理性。“使用者付费是市场经济下运行的最基本的原则。”他对南风窗解释：“一定时期内，国家为了鼓励电车的发展，可以政策倾斜，但电车不可能永远光使用道路而不付费，否则道路的供给就会有问题，最后也会损害电车使用者的感受。”

尽管电车受益，但这个空白并非刻意为之。

崔东树指出，2009年成品油税费改革之前，车辆需要缴纳固定养路费。无论一年开多少公里，费用基本一致。对于大多数低频代步的普通家庭而言，这种“多用少用一个样”的收费方式，长期抬高用车成本、压制全民购车消费意愿——彼时受美国次贷危机影响，汽车消费市场承压。



厦蓉高速公路/新华社发（龙建睿摄）

改革之后，固定年费式的养路费被取消，并入成品油消费税，逻辑变成了：少开车少负担，多开车多负担，也更贴合“使用者付费”的市场化原则。

不过，“电进油退”和“使用者付费”是否意味着收费时机成熟，却不能简单而论。

当市场盯着电车渗透率再创新高时，赵坚更关注的统计指标是：电车保有量。

据公安部统计，截至2025年年底，全国新能源汽车保有量为4397万辆，占汽车总量的12.01%；其中，纯电动汽车保有量占新能源汽车保有量的68.74%——也就是说，现阶段，电车的绝对数量优势仍不明显。这和南方一线城市电车满街跑的观感有所不同。

所以，真正值得争的，不是油车和电车谁占了谁的便宜。当焦点从“车”转向“路”，一个更现实的问题开始浮现：公路正面临越来越大的养护压力。

02

养路，缺钱

三十年来，公路的基调是建设，如今基建高峰已过，留下的是巨量公路资产，以及金额越来越大的养护账单。

“养护有非常大的资金缺口，而且逐年扩大。”赵坚说：“特别是现在公路已经到了大修期了。”

提起公路缺钱，大多数人的第一反应可能是疑惑，“高速路不是收着钱，有的还上市融资吗？”

但高速路通行费和养路费是两个概念。“高速收费收的并不是养路费，主要是（偿还高速公路的）建设成本。”赵坚告诉南风窗。

1984年制定的“贷款修路，收费还贷”的建设模式（后于2017年终结，代之以地方政府收费公路专项债），主要目的是解决建设资金不足的问题，虽然通行费收入也承担高速路养护和运营支出，但偿还债务是收费公路资金运行的核心。



高速路通行费和养路费是两个概念。图为官新高速安化西收费站/新华社记者陈思汗摄

收费公路账本里，还债压力其实不小。

最近一次《全国收费公路统计》是在2021年。全国收费公路总投资约12万亿元，债务余额约7.9万亿元。

收费公路其实是不太需要操心的部分。虽然一些路段面临债务压力和车流量不足的收支平衡问题，但至少“谁使用、谁付费”的机制已经建立，有更稳定的现金流。

真正头疼的，是那些不能收费的普通公路。

参照2021年的统计，全国收费公路里程其实只占公路总里程的3.55%——剩下的95%以上，包括大量普通国道、普通省道、县乡道路和农村公路，承担着日常出行、城乡物流和区域连接的大部分功能，却只能靠财政供养。

“财政”是个笼统的说法，关于更具体的资金来源，中国公路学会投融资分会、中瑞均富咨询(北京)有限责任公司工程师王利彬在一篇关于“公路资金四十年”的研究中提及：不收费公路投资，主要由地方政府的投资和车辆购置税资金组成；不收费公路的管理和养护，由燃油消费税资金支持，以中央财政转移支付的方式分配给地方，同时地方政府给予一定的投入。

赵坚告诉南风窗：“只能要财政的钱，就很难发展得很快……这么大的一个道路网络，完全靠国家财政来维持很难，效率也不高。”



临大高速公路积石山县刘集段/新华社发（史有东摄）

普通公路的资金缺口有多大呢？

早在2016年，时任交通运输部部长杨传堂提及：20世纪90年代大规模建设的公路以及2005年前后大规模修建的农村公路，都需要集中进行大中修改造，但养护资金缺口巨大。据统计，普通公路资金缺口约占50％，其中乡村道路资金缺口高达70％以上。

互为印证的是交通运输部规划研究院发布于2022年的一项报告测算：“十四五”期间（2020～2025年），普通公路养护资金年均需求约5900亿元，而每年燃油消费税里能用于养护的部分只有1500亿到1800亿元——缺口超过一半。在另一篇来自交通运输部公路科学研究院发表于2024年的研究中，普通公路养护资金缺口依然高达50%左右，由此导致大量公路陷入“列养但无钱养，应修但无钱修”处境。

本就紧巴巴的养护资金，分到各地还极不均衡。交通运输部规划研究院的前述报告举例：青海省需养护的公路里程是北京的3.5倍，但拿到的转移支付不到北京的五分之一。

此外，2009年的税费改革之后，转移支付来的资金既要养路也要养人，资金往往先保不断增加的人员经费，剩下的才轮到真正的养路工程，“养人难养路”见怪不怪。



“天下第一道班”养路工人在唐古拉山口修补路肩/新华社记者姜帆摄

但更深层的问题并不在于此。

根据交通运输部规划研究院的研究，税费改革前，养路费由地方征收、地方使用；改革之后，原来的地方收费转为中央税种，通过转移支付返还地方。由此形成了“中央财政掌握钱袋子，地方政府负责养路，交通部门具体干活”的格局。

这种安排增强中央统筹能力，也使得全国交通基础设施建设资金有了统一保障。但随着公路网络持续扩张，养护需求快速增长，一些地方逐渐形成“中央给多少钱就养多少路”的局面，地方追加投入有限，交通部门承担责任却缺少相应财权。

在现有机制下，普通公路养护资金供给长期低于实际需求。一些地区为维持路况，通过“大中修和新改建”等建设资金反复翻新路网，“以建代养”的现象造成了极大的资源浪费。

从车到路，贯穿其中的线索始终是钱。

过去四十年，支撑中国公路发展的主要是三项资金：车辆购置税、成品油消费税和收费公路制度。如今，这三项支柱都在发生变化，而新能源汽车的发展是一面放大镜。

一方面，新能源汽车持续享受购置税减免优惠，另一方面，更低油耗车型和纯电动车的增加，也使燃油消费税增长放缓。

但新能源车并非问题的根源。中国公路已经从“大规模建设”阶段逐步进入“大规模养护”阶段，且财政承压，共同放大了公路资金的缺口。

那么缺口谁来填？

03

国与家的钱袋子

钱不够，听起来像一个纯粹的财务问题，但一牵涉到“谁来出”，就比较考验人性了。

一类观点认为，公路是公共基础设施，要发展先修路，应该政府买单，尽可能消除阻碍，减轻公众负担，让人与货畅其流，从其他地方贡献税收。

也有观点主张，公路不属于公共品，因为它不符合一个人使用不影响其他人使用的非排他原则，市场经济条件下，越贴近“使用者付费”效率越高。

“大家出钱让使用汽车的人享受这部分福利，这又是一种不公平了。”赵坚说。崔东树也认为：道路养护资金缺口如果只能依靠财政兜底，变相挤占教育、医疗、民生保障等公共资源，最终损害全体民众利益。

但多年来，公路乱收费问题，积累了诸多不满情绪。此时一说起“没钱”，似乎很容易变成新增收费的由头，而让取消收费的“惠民生”承诺和规定成为空头支票。



《好团圆》剧照

论及如何迭代和传承当年的养路费税改时，崔东树多次突出“减负惠民”的字眼，“力争不增加普通家庭代步用车负担”，强调“绝非变相增加民众用车负担”。

他回顾2008年那次费改税，称改革前实行固定养路费，无论行驶里程多少都要交同样的钱，对低频用车的家庭明显不公；改革后变成“用油缴费、多耗多付”，降低了购车用车门槛。2009年，国内车市逆势增长，也使得改革在民生端、消费端、产业端、基建端都形成了正向循环——当中，减负惠民是起点。

值得一提的是，刻板印象里，美国的高速公路大多免费，公路体系比中国更成熟、更可持续，但实际情况要复杂得多。

美国公路的钱袋子叫“公路信托基金”，它的核心收入便是燃油税。可即便涨过燃油税，这个钱袋子光靠“使用者付费”依然入不敷出，2008年以来便靠国会从一般财政账户里多次充值补缺口。如今，地方州也推出里程付费项目，或是向电动车主收取碧定费用，用于养护道路。

对比国外制度之后，崔东树认为，国外改革普遍存在“重征管、轻民生、抑消费”的共性短板，难以兼顾公平、普惠与产业可持续。



京雄高速泗庄枢纽互通/新华社记者朱旭东摄

沿着“减负惠民”的逻辑，崔东树主张这一轮围绕新能源车的道路使用税改革，目标不是恢复养路费式的固定收费，而是：“少开、轻车、家用刚需，基本零税负；多开、重车、营运盈利，合理缴税费。”比如设置私家车年度免税里程、按里程、车重、车况差异化计税、区分“民生消费用车”与“经营盈利用车”……

但公众的警惕和敏感的钱包，不会因为设计精细就轻易消除。

一旦计税方式从燃油消费转向车辆本身，原本藏在油价里、不太被察觉的成本，就会变得清晰可见。一年多付1800元油费，按月平摊不过百来块，车主感知不强；但如果未来变成按里程、按车重计费、按年申报，哪怕总负担没有增加，税负的存在感也会更强烈——这种感知上的落差，有时比实际金额更影响公众的接受度。

不过，对中国而言，这类制度变化通常也不会太快。就像开征燃油税取代养路费的改革方案2000年就在文件中明确，但真正落地，已经是8年之后。今年3月，“10省市试点开征新能源汽车里程税”的传言，也在多方求证税务部门之后很快被定性为“谣言”。

在新能源车的渗透率涨得很快，但保有量还不足2成的窗口期里，适配新能源汽车的道路税费制度，其实还有酝酿的时间。只是亟待养护，乃至集中进入大修期的公路，尤其是乡村公路，仍在等待充值。