欧盟峰会激辩16小时 敲定900亿欧元援乌贷款方案

欧盟领在2025年12月19日清晨达成重大协议，决定放弃原本计划动用俄罗斯遭冻结主权资产的方案，改采欧盟共同预算举债的方式，向乌克兰提供高达900亿欧元的贷款。（图片来源：Michele Tantussi/Getty Images）

欧盟在援助乌克兰的资金筹措问题上经历了一场前所未有的政治角力。经过超过16小时的马拉松式谈判，欧盟领袖们最终在12月19日清晨达成重大协议，决定放弃原本计划动用俄罗斯遭冻结主权资产的方案，改采欧盟共同预算举债的方式，向乌克兰提供高达900亿欧元的贷款。这一转折不仅标志着欧盟援乌策略的重大调整，也深刻反映了欧盟内部在法律风险、财政责任和政治团结之间的复杂平衡。

背景危机与决策压力?原始方案的构想与致命障碍

乌克兰总统泽伦斯基已经发出严重警告，表示如果无法获得额外的国际援助，该国可能在2026年初面临经济与政治的全面崩溃风险。这种紧迫性迫使欧盟领袖们在布鲁塞尔峰会上做出坚定承诺：在达成某种形式的财政支援协议之前，绝不会结束会议。这种政治决心背后，反映出欧盟对于支持乌克兰抵抗俄罗斯侵略战略重要性的清醒认识，同时也凸显了在关键时刻维护欧洲安全架构的迫切需要。

在过去数月中，欧盟各国一直在激烈讨论如何利用约2100亿欧元的俄罗斯遭冻结主权资产。这些资金绝大部分讬管于比利时境内的欧元结算系统（Euroclear），原本的设想是将其作为所谓“赔偿贷款”（reparations loan）的担保基础。德国总理梅尔茨与欧盟执委会主席冯德莱恩是这项方案的主要推动者，他们认为使用侵略者的资产来补偿受害者，不仅在道德上具有正当性，也能避免欧盟成员国纳税人直接承担财政负担。

然而，这个看似完美的方案在实际操作中遭遇了难以克服的法律和政治障碍。作为大部分俄罗斯冻结资产的讬管国，比利时在谈判中扮演了关键的阻力角色。根据知情官员透露，比利时总理德韦弗坚持要求欧盟提供“范围广泛的保证”，具体而言是要求其他欧盟成员国承担“无上限”的风险分摊机制，以防范俄罗斯可能提出的法律诉讼和报复行动。

比利时的担忧并非毫无根据。动用冻结的主权资产涉及复杂的国际法问题，包括主权豁免原则的适用、国际仲裁的风险，以及可能引发的报复性措施。作为这些资产的实际讬管方，比利时承担的风险最为直接和集中。然而，比利时提出的“无上限风险分摊”要求被其他成员国视为过于极端且不可接受，因为这等于要求所有成员国为一个法律前例不明的行动承担无限责任。

新方案的诞生与运作机制

在原始方案陷入僵局、各国领袖面临政治僵局的关键时刻，法国和意大利发挥了重要的领导作用，率先提出了以欧盟共同预算为基础的替代融资方案。最终达成的协议核心内容包括：欧盟将利用共同预算中尚未动用的支出额度作为担保，在国际资本市场上筹集900亿欧元的贷款，这笔资金将在未来两年内用于支持乌克兰的政府运作、基础设施重建和战时经济稳定。

这项新协议的关键创新在于其偿还机制的设计。根据峰会结论，乌克兰仅在俄罗斯实际支付战争赔偿后才需要偿还这笔贷款。换言之，这笔债务的最终偿还责任在法理上被连结到了俄罗斯的赔偿义务。德国总理梅尔茨在协议达成后强硬表态：“我们已明确表示，如果俄罗斯不支付赔偿，我们将动用遭冻结的俄罗斯资产来偿还贷款。”这个安排巧妙地将原始方案的精神保留为备选方案，同时规避了立即动用冻结资产可能引发的法律风险。

欧盟内部的政治角力与妥协

这次援乌方案的转变过程充分暴露了欧盟内部的政治分歧和各国的不同考量。对于德国总理梅尔茨和欧盟执委会主席冯德莱恩而言，原始方案的破局无疑是一次重大的政治挫败。他们原本力推的使用俄罗斯冻结资产方案不仅更具象征意义，也能避免欧盟纳税人直接承担财政负担，但最终不得不在比利时的坚持和其他成员国的顾虑面前做出妥协。

更为复杂的是匈牙利和斯洛伐克等国的立场问题。这些国家此前明确表态不会支持动用欧盟资金援助乌克兰，为了确保峰会能够通过关键的贷款计划，欧盟其余成员国不得不做出政治妥协。最终通过的方案特别规定，这些反对国家不会对援乌贷款承担任何财务义务。然而，正如一名欧洲资深官员直言不讳地表示：“他们不必出钱，但我们会让他们在政治上付出代价。”这暗示着欧盟可能会在其他政策领域对这些采取不合作态度的成员国施加压力或边缘化处理。

从战略层面来看，这次援乌方案的达成既是欧盟团结的体现，也暴露了其内部的深层裂痕。对于欧盟而言，改用举债而非直接动用冻结资产的做法，虽然在短期内规避了复杂的法律风险，但也意味着欧盟纳税人对乌克兰的财政承担变得更加明确和实质。这种趋势将进一步强化欧盟作为“债务共同体”的特征，继新冠疫情复苏基金之后，再次通过共同举债来应对重大危机。

从国际法和金融市场的角度来看，虽然俄罗斯的冻结资产暂时未被直接动用，但欧盟已经公开将这些资产与“未来赔偿”和“贷款偿还”相连结，这对俄罗斯海外主权资产的“安全性”构成了结构性威胁。即使在战后局势发生变化，俄罗斯想要完全恢复国际金融市场的信任也将面临长期挑战。

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