中国共产党的最高领导机构近日审议了一份高层工作条例，引发广泛讨论，普遍被认为是中共政治体制演变的最新信号。

专家指出，此举暗示中国国家主席习近平对权力的掌控程度。不过，中共决策机制往往不透明，只有极少数人确切地知道发生了什么事。

有观点认为，新的规定旨在帮助习近平主席巩固权力，使他能够更有效地推动议程；也有人认为，这些规定意图将他约束在制度化的机制中，以应对过度集权所带来的负面影响。

目前正值中国国家主席习近平第三任期过半之际，下一次五年一次的全国党代表大会将于2027年召开，届时其任期将届满。

新的权力层级？

6月30日，中共中央政治局召开会议，审议《党中央决策议事协调机构工作条例》（以下简称“工作条例”），其中指出，“设立党中央决策议事协调机构，是健全党中央对重大工作集中统一领导、推动重大任务落实的重要制度安排”。

党中央决策议事协调机构并非首次提出，此次政治局新规看起来是对该机构的运作方式进一步规范。

“工作条例”尚未出台具体的细则。但公告指出，此举旨在“进一步规范党中央决策议事协调机构的设立、职责和运作”，以发挥好“对重大工作的顶层设计、统筹协调、整体推进、督促落实职能作用”。

公告还指出，该机构要“坚持谋大事、议大事、抓大事，对重大工作实施更为有效的统领和协调，做到统筹不代替、到位不越位”。

英国格拉斯哥大学（University of Glasgow）政治学学者霍莉·斯内普（Holly Snape）撰文指出，这一机构的正式名称冠以“党中央”，而非“中央委员会”，意味着是它是党中央的直属机构。

根据2018年一份官方公告，该机构受制于由24人组成的中央政治局或其常务委员会（政治局常委）七人，而不是更庞大的中央委员会（200人左右）。

总书记习近平直接确定或审定该机构会议的议题。有关事项经该机构审议后，依需求提请中央政治局常务委员会会议审议。

斯内普博士认为，党中央决策议事协调机构“形成了一种权力层级，将重大决策权从国家机构上移，集中到更高层级”。

目前没有官方文件显示这些国家机构的完整名单。但综合分析指出，可能包括已经设立的14个委员会/领导小组，例如中央全面深化改革委员会、中央财经委员会、中央网络安全和信息化委员会、中央外事工作委员会、国家监察委员会、中央教育工作领导小组等等。

这些国家机构有的以“小组”的名称出现，有的直接冠名为“委员会”。也有的起初是“小组”，后来成为“委员会”。其中数个是在领导人习近平在任下设立或更名。

例如在中共十八大期间，成立了中央国家安全委员会（国安委）、中央网络安全与信息化领导小组（网信小组）、中央军民融合发展委员会（军融委）等。中共十九大后，组成了全面依法治国委员会、 中央审计委员会、中央教育工作领导小组等，划分到 “党中央决策议事协调机构”。

这些机构中约半数由习近平亲任组长/主任。



强化对权力的掌控？

习近平的权力已经被认为是自毛泽东以来中国最为集中、最少受到挑战的，但有专家指出，他仍在进一步加强对权力的掌控。

他的权威被称为“定于一尊、一鎚定音”。2017年中共十九大上，“习近平新时代中国特色社会主义思想”（简称习近平思想）写入党章。2018年，中共修改宪法，取消了国家主席的连续任职不得超过两届的限制。

美国纽约城市大学（The City University of New York）政治学教授夏明对BBC说，“14个超级委员会和小组完全取代了原有的国务院工作体制，完成了党政一体化、党的一元化集权领导”。

对于党中央决策议事协调机构，夏明教授认为“没有具体负责（事项），而是宏观协调，用非制度化的人事和决策试图直接掌管现有14个委员会和四个小组。”

他解释，许多委员会“相互交叉重叠，并不具有科学性”，例如国家安全委员会、依法治国委员会、网络安全委员会，它们之间高度重叠。审计委员会、财经委员会和金融委员会，也是如此。

“从表面和中共的主观努力来看，这一协调机构的设立试图帮助习近平强化和有效使用权力”，夏明说。

“但实际运作会让新的叠床架屋式的复杂系统产生相对独立的条条专政和独立王国，最终会让习近平更会感到原来到手的权力其实在流失。”

罗马智库阿皮亚研究所（Appia Institute）主任、意大利中国问题专家弗朗西斯科·郗仕（Francesco Sisci）对BBC表示，上述机构的设立“看起来是为了系统化和规范行政程序，使行政管理更有效率。”

“这些机构将由习近平任命新的负责人，根据目前所见，这些人将直接向他汇报。他因此新增一层忠于他的官员，负责与其他党和国家机构打交道。”

“总体而言，这些变化显示习近平仍在不断完善体制。因此，这是他权力不断扩张的证据。 ”

他也指出，这种官僚体系重组是一把双面刃：一方面可以理顺程序，另一方面也可能在本已僵化的体制中引入新的僵化因素。



高层权力受到挑战？

中共的权威近年来未见受到明显挑战，最近一次迹象发生在2022年底。彼时民众对严苛的防疫政策普遍不满，一场由悼念乌鲁木齐火灾丧生者而起的活动，在全国不同城市引发集会，示威者举白纸抗议，被称为“白纸运动”。

不过，尽管政府的防疫政策引发了公众强烈反弹，目前没有迹象显示习近平的领导地位在党内遭遇了强烈反对。

郗仕博士指出，当前中国社会各阶层面临困境。底层民众失声，中层官员失利，中产阶层无法像过去那样赚钱，甚至损失惨重。年轻人就业困难，普遍陷入“躺平”和“摆烂”情绪。总体导致内需低迷、投资不足、债务加剧。

但这些状况能否转化为决策层内部的反对声音，进而威胁到“定于一尊”的权力？

郗仕博士的答案是，“不会”。

“因为这些官员认为，要解决这些问题，就必须换掉‘大人物’。但这是一场极其危险的行动，或许曾经有人尝试过，但从未成功。而‘造反者’的下场往往更惨。 ”

“此外，还有一个更普遍的考虑：整个体制是围绕着‘皇帝’（领导人）运转的，如果把他拉下马，体制还能存在吗？如果不能，那些官员也会和他一起失去一切。因此，出于自我保护的本能，他们无论如何都会选择‘保皇’。 ”

中产阶级的处境也类似：房产价值缩水了一半，储蓄也大幅贬值。但“剩下一半”总比“什么都没有”好——一场帮命可能会让他们失去一切。

“最终结果是什么？没有有组织的反对力量。因此，习近平的权力比以往任何时候都更大。”

应对过度集权？

然而，目前仍不清楚他为何还需要进一步巩固权力。

一些分析人士认为，中共可能正试图应对过度集权所带来的负面影响。

其中一个被广泛讨论的理论指出，官僚体系中“懒政”现象日益严重。由于担心越权或犯错，许多官员采取了“多做多错、不做不错”的消极应对策略，而这种现象在中国面临日益严峻的经济挑战时愈发明显。

在这种观点下，目前这轮体制调整的目的在于明确职责、加强监督，同时也可能赋予中组部更多工具来评估官员的工作表现。

一位不愿透露姓名的熟悉中共组织部人士告诉BBC：“中组部是总书记掌控党的庞大系统的核心部门，一些制度性的调整方案往往出自组织部。目前出台的政策，可能是组织部部门首次针对‘不作为’提出的具体措施。 ”

夏明教授认为，虽然表面上看，“定于一尊”的权威已经无法挑战，但中共的合法性仍然建立在政策带来的效益或业绩上，“中国经济继续发展，老百姓才会拥护”。

“在中国经济下滑，国家公务人员甚至高层干部怠政现象严重的情况下，权威的有效性没办法发挥出来，因此习还是担心这些问题被用来攻击他的权力”。



为继续留任做下的准备？

许久未见一份政治局公告引发如此广泛关注，这可以追溯到几个月前，有关习近平健康状况的传闻。

自今年3月以来，中国观察人士中流传着有关习近平总书记健康状况的传言，其严重程度可能尚不足以立即启动接班程序，但也许足以促使中共悄然为未来做出准备。

法国汉学家高大伟（David Cowhig）在其博客上引述这样的传闻，并抛出一个问题：“毛泽东所钦点的接班人的故事，常常引发人们对未来接替总书记习近平权力斗争的联想（那一天总会到来）。”

总部位于香港的媒体《南华早报》在一篇报道中报引述一位不愿透露姓名的中国政治分析家表示，此次政治局设立新规“可能是因为当前正处于权力交接的关键时期。”

而就在新规出台之际，中共中央军委副主席何卫东上将的处境也受到广泛关注。加上此前解放军高层震荡，中国国防部长李尚福上将、中共中央军委委员苗华上将等人遭停职，引发猜想。

美国智库“盖特斯通研究所”（Gatestone Institute）资深研究员章家敦（Gordon Chang）猜测，军队内部的变化显示党内权力斗争日益激烈，而这次政治局出台的新规可能是为了约束习的权力。

“我认为中共高层正试图削弱习近平的权力，但他们希望以一种不会向外界传递党内激烈内斗信号的方式进行。党内领导人知道，他们必须继续对外显示稳定。”他对BBC说。

他也指出，只有极少数人知道真相，他也只是猜测。

而截至目前，有关接班人的人选并不清晰，外界普遍认为习近平会谋求长期甚至终身执政。

“习的身体有某些状况，中国经济出现持续严重危机，促使习想透过集权方式应对危机。”夏明博士表示。

而此次政治局新规正是他“为了提升绩效，强化合法性，从而为继续留任做下的准备”，他说。