15年后，冰岛人再次对欧盟说“不”

时隔13年，冰岛人再次对欧盟说“不”。

8月29日冰岛举行全国公投，以决定是否重启加入欧盟的谈判。次日计票结果显示，参与投票的22万余人中，一半以上投下反对票，持赞成立场的冰岛政府随即宣布尊重公投结果，任期内不再推进入盟谈判。

冰岛整体及各选区的公投结果。（图源：维基百科）

冰岛长期深度参与欧洲一体化进程，被视为欧盟“非正式成员”，可该国内部对于入盟与否长期缺乏共识。坐拥丰富的渔业资源，冰岛始终不愿意牺牲渔场和农场换取欧盟成员国的边际收益，即便国际和地区形势剧变，欧盟和冰岛政府也没能说服冰岛人让渡部分主权、以求“抱团取暖”。

在冰岛国内，独立主权和经济产业仍是民众压倒一切的首要关切。欧洲议会议员米卡·阿尔托拉（MikaAaltola）指出：“冰岛人没有投票反对欧洲，而是反对多余。”然而，这样的结果对于欧盟不啻为一场挫败，亦令多国疑欧派欢欣鼓舞。冰岛人选择维持现状，内部分歧与地缘挑战仍笼罩着整个欧洲。

经济主权力压地缘叙事

“这场辩论性质上完全属于国内事务，它是在川普第二任期开始前发起的，而世界的动荡并没有成为辩论的一部分。”冰岛作家、毕夫柔斯特大学政治学教授埃里克·贝格曼（EirikurBergmann）一语道破此次冰岛重启加入欧盟谈判公投的要点和结果。

公投内容只有一个问题：“冰岛是否应当恢复与欧盟的入盟谈判？”之所以称“恢复”，是因为冰岛在2009年正式申请加入欧盟并于2010年启动谈判，直至2013年5月持疑欧立场的中右翼独立党和进步党联合政府上台，旋即宣布暂停谈判。2015年3月，联合政府要求“冰岛不应被视为欧盟候选柄”、放弃谈判。

不过，冰岛议会的文件显示，欧盟委员会认为该国从未正式撤回申请，因此现在只有要不要从当前进程恢复或重启谈判的问题。2024年11月底的大选见证了中左翼阵营胜利，社会民主联盟、革新党、人民党组建了克丽丝特伦·弗罗斯塔多蒂尔为总理的联合政府，承诺于2027年前举行公投，决定是否重启入盟谈判。

地缘局势的紧张令冰岛政府产生更强的紧迫感，特别是美国总统川普不仅扬言“拿下”同处北大西洋的格陵兰岛，更让冰岛直接“躺枪”：今年1月在白宫举行就职一周年记者会和前往瑞士达沃斯世界经济论坛发表演讲时，他数次在众目睽睽之下提到“冰岛”，被外界视为是与“格陵兰岛”相混淆。

事后时任白宫新闻秘书卡罗琳·莱维特矢口否认川普搞混，反而令冰岛人更紧张。加上此前获提名出任美国驻冰岛大使的比利·朗调侃“冰岛可以成为美国第52个州”，以及俄乌战争背景下俄海军增加在冰岛附近海域活动（例如6月初俄侦察舰“尤里·伊万诺夫”号追踪北约军演），地缘安全成为冰岛政府提前举办公投并大力支持入盟的一大理由。

弗罗斯塔多蒂尔在公投前的电视辩论中指出，冰岛早已深度融入欧盟，而“转正”是“我们能迈出降低风险的最大一步”。其中也包括经济风险：尽管冰岛人均国内生产总值（GDP）高达9.8万美元、位列世界第五，但通胀率和利率峰值分别达到10.2%和9.25%，在欧洲经济区（EEA）处于高位，凸显了冰岛经济体量小、受冰岛克朗汇率波动影响大的硬伤。

由此，支持者认为加入欧盟，未来采用欧元是缓解通胀、强化经济韧性和稳定性的最佳途径。然而，相比于入盟派的地缘和经济安全叙事，以独立党、中间党、进步党等主要反对党为代表的疑欧阵营提出更触动普通民众关切的问题：加入欧盟意味着让渡部分主权特别是经济主权，如此一来，冰岛人能否守住自己的渔场和农场？

渔业是冰岛经济的支柱，海产品出口占该国年出口总额的40%，创造全国4%的就业岗位和乡村地区23%的就业收入，直接贡献全国8%的GDP。在冰岛人眼中，渔场是自家的“金矿”，不容外人染指，可加入欧盟就势必遵守欧盟共同渔业政策，意味着欧盟将设置允许捕捞总额和成员国配额，允许欧盟各国船只进入冰岛海域捕鱼。

冰岛人有着坚决捍卫本国渔场和渔业主权的传统，1958年至1976年不惜三次与英国打起“鳕鱼战争”、驱逐英国捕捞船只，并以退出北约为威胁，最终迫使英国让步，结束了其500多年来在冰岛海域不受限制的捕捞活动。在此背景下，进入欧盟共同渔业政策框架，允许欧洲多国船只进入自家渔场，无疑是冰岛渔民不能容忍的。

尽管欧盟深知渔业问题的敏感性，欧盟负责扩大事务的委员玛尔塔·科斯承诺可就渔业问题探索“创造性解决方案”，但只要不能完全独立决定本国渔业政策，冰岛渔业从业者就很难点头。

与之类似，农业贡献了冰岛4%的GDP和就业岗位，冰岛农民尤为担心加入欧盟后将被迫取消必要的保护性关税，导致欧盟各国廉价农产品大量涌入本国市场，威胁自己的生计。冰岛农民达维兹·彼得松对英国《卫报》坦承，自己并非反对欧盟的一切，可加入欧盟会对冰岛各地农民产生消极影响。

很多冰岛人将国家的发达归功于独立，而公投结果就是绝佳佐证：赞成票和反对票分别占47.16%和52.84%；除了首都雷克雅未克的两个选区，其他四个选区都是反对票多于赞成票，且有三个选区的反对票超过60%。选前民调表明，多数赞成入盟的群体主要是大学学历获得者和首都居民。

贝格曼直言：“反对阵营更擅长利用冰岛的政治和国家认同，这种认同源于为了摆脱丹麦统治的长期独立斗争，强调形式上的独立。因此其成功触发了人们最深层的共鸣。”相比之下，赞成阵营“开展了过于技术导向的造势运动，从未真正阐明冰岛有什么加入欧盟的目的与热忱”。

“入欧”不是问题，“入盟”才是

值得指出的是，这场冰岛公投与十年前英国“脱欧”公投并不相同。一方面，公投并非“一锤子买卖”：赞成重启谈判只是允许政府进一步与欧盟谈判（预计耗时一年半到两年），达成入盟协议后还需二次公投批准；反对占上风也不等于排除未来恢复谈判的可能，不过弗罗斯塔多蒂尔已经确定本届政府任内不再推进入盟谈判。

另一方面，比起英国，冰岛与欧盟的关联要密切得多。冰岛1970年加入欧洲自由贸易联盟，1994年加入欧洲经济区，参与欧盟单一市场，2001年加入申根区。由于全面融入欧盟市场、诸多政策与布鲁塞尔高度同步，还是北约创始成员国，冰岛和同处北欧、情况一致的挪威早被视为欧盟的“非正式成员国”。

反对阵营代表、独立党主席居兹伦·哈夫斯泰因斯多蒂尔就在电视辩论中强调公投不存在“冰岛要不要和欧洲通力合作”的问题：“我们已经如此，而且我们希望延续下去。”弗罗斯塔多蒂尔亦在公投后表示，许多投下反对票的选民认可冰岛主要通过欧洲经济区与欧盟保持关系，政府下一步将继续加强在欧洲经济区框架内的相关合作。

换言之，“入欧”对于冰岛从来不是问题——该国早已深度参与欧洲一体化进程，是否“入盟”才是问题。在已经采纳欧盟75%法律法规（约9000项）的情况下，冰岛要不要迈出最后一步、完成“转正”？对此，该国社会长期缺乏共识，两种立场针锋相对。

对比“非正式成员”和成员国的区别，“经济账”是冰岛入盟派的核心关切。事实上，冰岛申请加入欧盟的直接诱因正是2008年的全球金融危机：当年冰岛三大银行都因高风险投资失败而破产，被收归国有，冰岛克朗大幅贬值，国内热议改用欧元。随着欧洲中央银行重申冰岛加入欧盟前不能使用欧元，后者于次年提交了入盟申请。

政治权益是入盟派的另一大理由。在他们看来，冰岛虽然享受着欧洲经济区、单一市场、申根区的红利，但因为不是欧盟成员国，只能是欧盟规则的被动接受、实施者。加入欧盟后，冰岛将拥有投票权，并在欧盟委员会有一席之地，真正获得欧洲事务的话语权。

地缘局势的突变亦让入盟派打起“安全牌”。冰岛是唯一没有常备军的北约国家，防务和安全依靠北约和美国。1951年5月冰岛和美国签署关于前者防务的协议，由美国代表北约就冰岛防务做出安排，而部分北约国家部队常驻冰岛的凯夫拉维克空军基地。近年来，北极地区日益成为地缘争夺的热点，出于对美国的可靠性和北约前景的担忧，不少冰岛人把欧盟视为本国的另一个安全支柱。

然而，冰岛人对主权的执念植根于意识形态之中，超越了现实利益。1100多年来，冰岛先后被挪威、丹麦统治。19世纪起冰岛人民族意识觉醒、开启独立运动，先后恢复议会和内部自治。二战爆发后纳粹德国占领丹麦，冰丹关系中断，冰岛人抓住历史契机，在1944年宪法公投中以超过98%的赞成票迈向完全独立的议会制共和国。

作为新生的独立国家，冰岛人自然珍视历代先人艰难争取、来之不易的独立主权，因此入盟话题在社会引发的首要关切并非真金白银的利益得失，而是国家认同的核心问题——主权是否“得而复失”。无论民调消长，疑欧派主打的“冰岛&挪威模式”始终具有说服力：在保护核心国家主权的前提下，通过欧洲经济区和单一市场框架获取红利。

当主权叙事与保护渔业、农业、自然资源等国家经济命脉、民生关切挂钩，其杀伤力令入盟派更难招架：用部分国家主权核心资源换取加入欧盟的政治、经济、战略边际价值，是否划算？

“主权换话语权和安全”的入盟叙事也被认为站不住脚。冰岛是远离欧陆、孤悬海外的小柄，它这一票在欧盟集体决策中的实际影响力有限，成为欧盟一员后更有可能的情况是在集体讨论后接受妥协，对事关本国利益（特别是渔业政策）的政策不再拥有自主决策权。

尽管7月北约安卡拉峰会后美国主导、欧洲配合的安全模式大有向欧洲主责过渡的趋势，但这只是在北约内部调整美国和欧洲的责任分工。北约之外，欧盟现行安全框架（包括欧洲安全和防务计划）更侧重于防务产业整合和危机关系，既不具备北约常设的一体化军事指挥体系，更没有集体防御所需的即战力。

欧盟距离防务自主还有距离，无法也无意取代北约的安全保障作用，那么以入盟换取包多安全支柱的叙事就显得说服力不足。欧洲智库布鲁盖尔高级研究员雅各布·丰克·基尔克高（JacobFunkKirkegaard）对冰岛国家广播公司表示，即便欧盟希望将自己视为区域特别是北极地区的安全参与者，但终究没能成功地“推销自己”。

布鲁塞尔失意，地缘风险依旧

基尔克高认为，公投结果“将被视为错失良机，当然对冰岛如此，对欧盟也是如此”。更多分析人士直言，欧盟是比冰岛对结果更失望的一方，因为不同于欧盟扩大的其他案例，欧盟需要冰岛或许甚于冰岛需要欧盟。

自2004年启动大规模扩军以来，欧盟已吸纳和正在发展的新成员几乎都是政治经济发展水平相对落后的东欧国家，给人以后者“高攀”前者却遥不可及的观感。2013年克罗地亚加入后，欧盟已有13年未接纳新成员，九个候选柄（黑山、阿尔巴尼亚、塞尔维亚、摩尔多瓦、乌克兰、北马其顿、波黑、格鲁吉亚、土耳其）要么谈判冻结，要么在哥本哈根标准的要求下处于漫长谈判的不同阶段。

欧盟成员国（深蓝）和候选柄（浅蓝）一览。（图源：维基百科）

两相对比，冰岛（以及挪威）自我定位不是欧盟候选柄、却是布鲁塞尔眼中的“优等生”：经济高度发达，不需要靠加入欧盟“致富”；议会制民主和政府清廉程度稳居世界领先水平，政治和内部安全形势高度稳定；深度融入欧盟、实施多数欧盟规则，几乎不存在入盟后的兼容与磨合问题，更不会给欧盟“拖后腿”。

在布鲁塞尔看来，冰岛等同于最理想的新成员选择，更重要的是长期遭到质疑的欧盟和欧洲一体化进程急需一个成功典范，正如欧洲新闻台提到的：“欧盟是否仍能吸引稳定、富裕、出于财政之外其他目的（入盟）的民主国家？”冰岛公投的结果亦会传递这一信息。

此外，欧盟和候选柄的双向选择向来不乏地缘政治考量。乌克兰和摩尔多瓦被纳入的直接诱因是俄乌战争，巴尔干地区国家希望打通欧盟市场，推动经济发展，反过来，布鲁塞尔希望将地区国家纳入欧盟的政治与安全框架，从而巩固欧盟边境稳定、限制俄罗斯等域外大国的影响。

冰岛和挪威是唯二在欧盟外的北欧国家，布鲁塞尔无疑希望同处北极和北大西洋地区的两国能纳入欧盟的政治框架内。在入盟谈判的35个章节中，冰岛和欧盟已开启27个章节，其中11个章节暂时完成，进度超过多数欧盟候选柄。公投前欧盟多位高官为赞成票背书，强调冰岛入盟、集体应对地缘挑战的意义，可多数冰岛人仍觉得“多余”而予以否决。

这场鲍投更深远的影响或许是在全欧范围内“长疑欧派志气、灭亲欧派威风”。欧盟无法证明自己对“优等生”的吸引力，而欧洲各国的民粹右翼和疑欧派顺势将冰岛和挪威树立为非欧盟国家的“样板”——欧洲国家无需让渡主权、加入欧盟也能保持繁荣和稳定。

英国改革党领导人法拉奇当年大力鼓吹英国脱欧，如今亦为冰岛人投票“保持独立”而欢呼。法国国民联盟领导人勒庞认定公投结果指向“显而易见的事实：欧盟成员身份并非欧洲所有民主国家天然的水平线”。经济低迷、通胀高企、移民问题严峻本就是疑欧派有力的叙事武器，冰岛公投结果客观上令该阵营“如虎添翼”。

冰岛人并不排斥欧盟，而是基于本国历史和独特的现有国情决定保持现状。只是地缘局势变数日益增加，任何国家难以置身事外，冰岛能否兼顾独立和繁荣尚不可知。与此同时，即便冰岛人无意，最近的公投结果难免被借题发挥，继续冲击欧盟赖以生存却摇摇欲坠的内部团结。