二十一世纪美国宪政秩序的核心课题，是如何在不削弱国家治理能力前提下，重新建立民主问责与权力制衡。（法新社）

这不只是川普个人的法律战，而是美国最高法院正在重新划定行政国家边界的一场制度重组。2024年夏天，美国最高法院在 Trump v. United States 中，为总统的核心宪法职权与官方行为建立了显著的刑事豁免架构。这项判决在舆论上立即被视为对总统权力的重大扩张，但如果只把它理解成某位政治人物的胜负，就会错过真正重要的事：最高法院正在重塑的，不是川普个人，而是整个美国行政国家的宪政基础。

在 Trump、West Virginia v. EPA、Loper Bright 这些判决之间，最高法院释放出一个非常清楚的讯号：二十世纪新政以来建立的行政国家，正在进入一场深层的制度重组。问题不只是谁当总统，而是在现代国家中，最终决策权应该属于谁：国会、总统、法院，还是专业官僚体系？

行政国家的遗产：新政作为一场柄家建构工程

新政不是单纯的政策改革，而是一次国家建构（State Building）。面对大萧条、工业化与战争带来的复杂治理需求，美国联邦政府逐步建立起横跨金融、环境、劳工与社会福利的庞大行政体系，并把大量政策裁量权交给专业机关。

这套制度提高了治理效率，也让政府更能处理现代社会的复杂问题。但它同时引发保守派长期的不安：如果重大政策不是由国会明确制定，而是由行政机关在模糊授权下自行推进，那么民主问责还剩下多少？这正是当前最高法院试图回应的核心问题。

压缩官僚裁量：从“重大问题原则”到终结司法尊重

近年的判决里，最高法院最明确的动作，是收缩行政机关自行扩张权力的空间。最高法院透过连续几项关键判决，实质上拆毁了现代行政国家的两大基石：

1. West Virginia v. EPA (2022)： 确立了“重大问题原则”（Major Questions Doctrine）。只要政策牵涉重大的经济或政治后果，行政机关就不能只靠含糊法条自行推论权限，必须有国会明确授权。

2. Loper Bright v. Raimondo (2024)： 推翻了沿用数十年的“雪佛龙尊重”（Chevron deference）原则。过去，法律文字模糊时，法院通常会尊重行政机关的合理解释；现在，法院重新把法律解释权拿回自己手上，强调这是司法机关的专属特权。

这意味着行政机关不再能像过去那样，依靠宽泛授权与司法退让来扩张规制空间。表面上看，这些判决是在恢复国会与法院的权威；但在国会长期极化、立法功能低落的情况下，它们也同时削弱了行政国家原本维持运作的弹性。

强化总统控制：“单一行政首长理论”的集权悖论

事实上，美国现代行政国家的制度基础，很大程度建立在 1935 年 Humphrey's Executor v. United States 判决之上。该案确认国会得对部分独立机构官员设置任期保障，限制总统任意解任权。此后数十年间，联准会（Fed）、联邦贸易委员会（FTC）等机构逐渐形成相对独立于白宫的治理空间。而 Seila Law 则被许多公法学者视为对这一新政时代制度安排的重要修正。

有趣的是，最高法院在压缩官僚体系的同时，并没有同步削弱总统，反而在另一条路上强化了总统对行政体系的控制。这就是所谓的“单一行政首长理论”（Unitary Executive Theory）：行政权应由总统统一指挥，行政机关与官员原则上都应服从总统的最终监督。

这个方向在 Seila Law LLC v. CFPB (2020) 等案中已经可以看得很清楚。法院逐步削弱独立机构首长的任期保障，强调总统对行政体系应有更强的解任与控制权。放到更大的脉络里看，这个趋势很明确：

当前美国公法秩序的双轨发展

1.司法权透过重大问题原则与终结 Chevron 尊重，大幅压缩行政机关的自主裁量空间。

2.在涉及官员解任权与行政控制的案件中，最高法院则倾向赋予总统更强的组织管理权限。

这两股力量共同作用下，原本由国会授权、行政机关执行、法院相对退让的治理模式，正逐步转向由总统与法院共同主导的新权力结构。结果是，原本可能被理解为“把权力还给国会”的改革，客观上却可能把更多权力推向白宫。对原意主义者（Originalists）来说，这是回到宪法结构；对批评者来说，这可能是行政权进一步集中化的前奏。

从这个角度来看，最高法院近年的判决真正改变的，或许不只是权力配置，而是美国对“有效治理”的理解方式。二十世纪的新政国家建立在一项核心假设之上：现代社会过于复杂，因此需要稳定、专业且相对自主的行政官僚体系来处理市场监理、金融稳定、环境保护与公共卫生等问题。然而，当前保守派法学思潮则提出另一种理解：任何掌握重大公共权力的机构，都必须接受更直接的民主问责，而这种问责最终只能透过选举产生的政治部门来实现。

因此，今日美国面对的已不只是行政权是否扩张的问题，而是治理能力（State Capacity）与民主问责（Democratic Accountability）之间如何重新取得平衡的问题。

原本由国会授权、行政机关执行、法院相对退让所构成的“新政治理模式”，正逐步转向由总统与法院共同主导的权力结构。换言之，最高法院正在重新配置的，不只是行政权，而是整个美国国家治理体系的权力重心。

权力的自我扩张：总统是行政官，还是民选领袖？

这场争论最深的地方，其实不是技术性的行政法问题，而是宪政哲学问题：总统到底应该被理解成一个“最高行政官”（Chief Executive），还是一个拥有独立民主正当性的“民选领袖”（Popular Leader）？

如果总统只是行政官，那么他的角色就是执行法律，并接受国会与法院的约束。但在美国政治发展的长时段里，总统的角色早已不只如此。从安德鲁·杰克森（Andrew Jackson）所开创的大众民主总统制，到亚伯拉罕·林肯（Abraham Lincoln）在内战中的紧急集权，再到小罗斯福（Franklin D. Roosevelt）建立现代行政国家，这种角色转变的结果，是总统越来越容易把自己的民意授权，理解为高于其他机关的正当性来源。当这种心理与制度上的趋势相结合，行政权就会不断扩张；而最高法院如今所面对的，正是如何重新界定这条边界。

从政治发展研究的角度来看，这场争论的核心其实不只是总统权力，而是国家能力（State Capacity）的组织方式。二十世纪的新政国家相信，现代治理需要稳定、专业且相对自主的行政官僚体系；而当前保守派法学思潮则更强调民主问责与政治控制的重要性。两种模式并非单纯的效率与自由之争，而是对“现代国家应如何治理自己”的根本分歧。

治理与问责的二十一世纪新座标

班杰明·富兰克林（Benjamin Franklin）那句老话——“这是一个共和国，如果你们能守得住的话”——今天听来仍然尖锐。美国宪政秩序真正要回答的，也许已经不是单纯如何限制政府，而是如何在治理能力（State Capacity）与民主问责（Democratic Accountability）之间重新找到平衡。

最高法院近年的一连串判决，无论最后被理解为宪法原意的回归，还是行政国家时代的转折，都在逼问同一件事：当现代国家的治理需求远远超出十八世纪制宪者的想像时，美国要如何重新分配权力、责任与民主正当性？

表1：美国国家治理模式的世纪重组



资料来源：研究者自行整理、制表：张怡菁

如果二十世纪的新政时代代表的是行政国家的兴起，那么二十一世纪的美国或许正在经历一场方向相反的宪政重组。从 West Virginia v. EPA 到 Loper Bright，再到 Trump v. United States，最高法院正在逐步松动新政时代所建立的部分制度前提，重新调整总统、国会、法院与行政机关之间的权力关系。

然而，这场变革真正涉及的，或许不着眼于行政权的扩张或收缩，而是民主治理的根本问题：当国会、总统、法院与专业官僚体系都宣称自己代表公共利益时，究竟谁应拥有最后的决定权？

新政时代给出的答案，是将相当程度的治理权力交给专业且相对自主的行政体系；而当前最高法院的答案，则更倾向于将权力重新导向具有直接民主正当性的政治部门，以及作为宪法最终解释者的司法机关。这种转向未必意味着行政国家的终结，却无疑标志着其正当性基础正在被重新检视。

因此，二十一世纪美国宪政秩序的核心课题，或许已不再只是如何限制政府，而是如何在不削弱国家治理能力的前提下，重新建立民主问责与权力制衡的制度基础。最高法院近年的一系列判决，正是在重新回答这个自新政以来始终悬而未决的问题。而这个答案，将不只决定行政国家的未来，也将决定二十一世纪美国民主治理的基本形貌。

※作者为淡江欧洲研究所博士，主要研究国际法、比较宪法、欧洲联盟研究、国际现势。目前担任智库宪法研究员。