美国DHS拟设新规 限制移民对福利的依赖

（英文大纪元记者Sylvia Xu撰文／张紫珺编译）在审理美国永久居留权——通常称为绿卡（green card）——申请时有一项规定，根据申请人是否被视为“公共负担”（public charge，即可能主要依赖公共福利在美国生活的人士）来判定其是否有资格获得绿卡。目前，美国国土安全部（Department of Homeland Security，简称DHS）正在寻求对这项规定进行调整。

这项基于“公共负担”不得入境美国的规定通常适用于绿卡申请人，难民和寻求庇护者等特定类别除外。

2022年，54%的移民家庭（包括入籍归化、合法移民和非法移民等）使用了一项或多项主要福利项目。相比之下，根据人口普查局（ Census Bureau）的数据，美国本土出生家庭使用主要福利项目的比例为仅39%。

2025年11月，国土安全部公布了一项提案，拟废除现行的“公共负担”规定，并制定更广泛的自由裁量标准。

拟议的政策调整将允许移民官员在评估绿卡申请人是否会成为公共负担时，考量更大范围的公共福利的使用情况。这些福利包括食品券（SNAP）、联邦医疗补助（Medicaid）和住房援助等。

在拟议规则制定通知中，国土安全部称变更规则是为了鼓励自力更生，防止公共福利成为吸引移民的诱因。

而批评人士则表示，拟议的政策变更将会引发混乱，并导致真正需要公共福利项目的人群“参与度下降”。

该拟议规则的强制性公众意见征询期已于2025年12月19日结束，共收到超过8,800条意见，其中包括20个州的司法部长联名签署的反对信函。美国国土安全部目前已进入强制性审查阶段，必须审阅并回应公众提出的实质性问题。

审查工作可能历时数月。审查完成之后，政府可能会根据收到的反馈意见修改规则，然后才会发布最终规则并正式生效。

以下是我们所了解的对拟议变更内容。

主要变更

这些变更旨在撤销提案所称的“过度限制性”公共负担规则。根据拜登政府于2022年实施的旧规则，移民官员不能将绿卡申请人是否使用过食品券（SNAP）、儿童健康保险计划、医疗补助或住房援助等福利的情况列入考量范围。

在旧规则之下，移民官员唯一可以考虑的福利是现金福利项目，这些项目提供直接的月度补助，以满足基本生活需求，例如“贫困家庭临时援助”（ Temporary Assistance for Needy Families，简称TANF）和“补充保障收入”（Supplemental Security Income，简称SSI），以及政府支付费用的长期护理，例如在养老院接受的护理。

根据新提案，官员们将被授权将所有个案的具体情况以及与申请人个人自给自足能力相关的任何数据纳入考量范围。

提案指出，这些调整将恢复一个“信任并依赖国土安全部官员良好判断力和合理裁量权的流程，正如国会所设想的那样”。

在申请美国永久居留权过程中，需要提供公共负担保证。公共负担保证是由美国公民或美国公司提供的金钱担保，保证绿卡申请人不会成为美国的公共负担。国土安全部的新提案中明确指出，申请人若领取了“任何需要进行经济状况调查的公共福利”，将被视为违反公共负担保证。

根据新提案，经济担保书的效力也有所降低。

目前，官员必须“积极考虑”任何符合条件的经济担保书——即美国公民、绿卡持有者或公司承诺在必要时向申请人提供经济支持的协议。

新规还将取消对某些豁免类别期间曾经使用过公共福利的移民的保护。

在某些豁免类别中，存在一条不受公共负担规则约束而获得公民身份的途径。而对于其它类别，则没有这样的途径——包括持有临时保护身份（Temporary Protected Status）的人士。临时保护身份是为特定国家的国民提供的暂缓遣返措施，适用于该国正在发生武装冲突、灾难或其它特殊状况等情况。

根据2022年的规定，持有临时保护身份的人士即使后来转为非保护身份，也不会因为曾经使用公共福利而受到不利影响。而新提案将允许国土安全部考虑申请人在任何时候使用公共福利的情况，无论这些福利何时领取等。

以家庭为单位

国土安全部在其提案中指出，由于部分人群将停止或避免申请公共福利，新政策每年可削减约89.7亿美元的政府支出。其中联邦政府支出将减少52.9亿美元，各州支出将减少36.8亿美元。

现行规定主要对申请人进行单独评估，而新规将会考虑申请人以及其同住的其他家庭成员，包括具有不同移民和公民身份的混合身份家庭。

据总部位于纽约的移民研究中心（Center for Migration Studies，简称CMS）分析，2022年美国约有470万个混合身份家庭。据《大纪元时报》基于国土安全部数据的分析，混合身份家庭每年领取超过510亿美元的公共福利。

然而，对于混合身份家庭中以难民或寻求庇护者身份进入美国的移民，不能将他们使用公共福利的情况作为不利因素。根据美国卫生与公众服务部（Department of Health and Human Services，简称HHS）发布的数据，1990年至2022年间，美国接收了超过210万难民和超过80万寻求庇护者。

美国国土安全部表示，新规可能会影响一些居住在混合身份家庭中的美国公民。如果家庭中的直系亲属（包括美国公民）曾经领取鲍共福利，绿卡申请人可能会因此受到不利影响。这些美国公民可能会选择不领取鲍共福利，以免影响绿卡申请人的资格。

根据国土安全部发布的数据，混合身份家庭中约有920万人领取了食品券、联邦医疗补助、儿童健康保险计划、贫困家庭临时援助和补充保障收入等福利。此外，约有34.3万户家庭领取联邦租房援助。

国土安全部估计，如果目前的提案得以实施，约有95万人（占总数的10%）可能会停止使用或选择不申请公共福利项目。

国土安全部指出，研究发现，1996年福利改革法案实施后，领取埃利的人数大幅下降，降幅在21%至54%之间。

新提案承认，这些变化也可能影响依赖公共福利资金的机构。这些机构包括与联邦医疗补助计划（Medicaid）相关的医院和非营利组织、医疗用品和药品生产公司、接受补充营养援助计划（SNAP）福利的杂货店、供应符合SNAP资格食品的农民，以及参与联邦资助住房项目的房东等。

政策演变

自19世纪以来，美国一直将“公共负担”作为拒绝永久居留申请的理由。1882年的《移民法》（Immigration Act）规定，外国人如果在抵达美国一年内成为公共负担，将被驱逐出境。

一个多世纪以来，移民官员拥有广泛的自由裁量权，即所谓的“综合情况”（totality of the circumstances）框架。

1996年，美国国会制定了新的要求和政策目标。1996年通过的《非法移民改革和移民责任法案》（Illegal Immigration Reform and Immigrant Responsibility Act，简称IIRIRA）要求移民官员“至少”考虑以下五个法定因素：年龄、健康状况、家庭状况、经济状况，以及教育和技能等。

1996年还通过了《个人责任和工作机会协调法案》（Personal Responsibility and Work Opportunity Reconciliation Act，简称PRWORA），确立了“自给自足”（self-sufficiency）政策，即外国人应该能够在经济上养活自己，而不依赖美国政府援助，并且公共福利不应该成为外国人移民美国的激励因素。

为了响应1996年的相关法律，当时的移民和归化局（Immigration and Naturalization Service，现为国土安全部）发布了指导意见，缩小了“公共负担”（public charge）的定义范围。指导意见的目的是防止移民因为担心签证申请被拒而拒绝必要的医疗服务。

《1999年临时实地指南》（1999 Interim Field Guidance）将“公共负担”定义为“主要依赖政府维持生计”，具体表现为领取“用于维持收入的公共现金援助”或“由政府出资入住长期护理机构”。

该指南明确指出，非现金福利，例如食品券或一般医疗保健，以及补充现金福利不应被纳入考虑范围。

在之后的二十年里，美国公民及移民服务局（USCIS，国土安全部下属机构，负责签发签证和绿卡）一直遵照《1999年临时实地指南》进行相关工作。

2019年，美国总统川普领导的第一届政府对“公共负担”进行重新定义：在任何36个月期间内累计领取一项或多项公共福利超过12个月的外国人。

2019年的最终规则（Final Rule）扩大了“公共福利”（public benefit）的范围，将补充营养援助计划（SNAP，即食品券）、联邦医疗补助计划（Medicaid）的大多数形式以及某些形式的补贴住房，以及现金援助都纳入公共福利范围。

这项扩大后的规则引发了大量诉讼。2020年1月，最高法院允许该规则生效。但拜登政府于2021年3月停止执行该规则。

2022年12月，拜登政府实施了一项新的公共负担规则，重新采用了《1999年临时实地指南》中较为狭窄的定义。

国土安全部最近的提案指出，拜登时期的政策“几乎没有留下任何自由裁量或偏离的余地”。

规则修改的依据

国土安全部在提案中指出，废除拜登时代的移民政策将减少可能依赖公共福利留在美国的外国人的数量。该机构表示，这符合国会在1996年福利法案中的立法意图。

国土安全部表示：“本届政府和国会明确的国家福利和移民政策都表明，缺乏自给自足能力的外国人不应被允许进入美国，也不应被授予合法永久居民身份。”

国土安全部表示，根据拟议的新规，当联邦或州政府调整基于需求的福利发放对象或福利金额时，官员将拥有更大的灵活性来应对这些变化。此前通过的《大而美法案》（One Big Beautiful Bill Act）就对医疗保健、联邦医疗补助和营养福利进行了重大调整。

该提案也支持川普总统于2025年2月签署的行政命令《终止纳税人补贴开放边境》中提出的更广泛目标，该命令旨在防止纳税人的钱被用于鼓励非法移民。

反对与支持

这项政策调整引发了移民权益倡导者的批评。他们担忧该政策会对非法移民造成影响，同时也担心会对合法移民产生“潜在的寒蝉效应”，导致他们为了不影响家庭中非法移民的利益，可能不敢为家人寻求医疗保健服务或申请其它福利。

根据总部位于加州旧金山的健康政策组织凯泽家族基金会（Kaiser Family Foundation，简称KFF）2025年12月2日发布的一份分析报告显示，“医疗保险和其它援助项目的参与度降低，将对移民家庭的健康和经济稳定，以及子女的成长发育产生负面影响。”

KFF的数据显示，十分之一的成年移民表示，在过去12个月中，他们停止参与或没有申请公共援助项目，因为他们不想让别人注意到自己或家人的移民身份。KFF还指出，在可能有非法移民成员的家庭中，这种寒蝉效应更为显著，高达42%。

移民研究中心主任史蒂文‧卡马罗塔（Steven Camarota）表示，无论是合法移民还是非法移民都“广泛地利用了福利体系”。

“这就引出了一个问题：为什么我们的合法移民制度接纳这么多没有办法自给自足的人？”他在之前接受《大纪元时报》采访时说道。

“这并不是因为有人作弊。”卡马罗塔说道，“也并非因为他们不工作——他们中的大多数人都在工作——只是他们很穷。如果要用一句话概括，那就是廉价劳动力的成本其实很高。”

“我们应该谨慎选择让哪些人进入我们的国家。”他说道，“一旦他们入境，就很难阻止他们领取埃利，所以我们的目标始终应该是阻止那些需要福利的人入境。”

原文：Homeland Security Seeks to Restrict Immigrants From Relying on Welfare 刊登于英文《大纪元时报》。