国家如何收买企业？一场政商关系的"猫鼠游戏"

为政绩买单、为维稳出力，中国企业的双重角色。

写在前面

私营企业在中国政治中，扮演什么角色？

长期以来，这是个极具争议的问题。在一些自由知识分子圈层里，私营企业往往被当作是倡导自由和法治的声音，是中国民主化和自由化的希望。私营企业家中也不乏思想自由活跃的分子，比如当年积极支持六四学生的万润南、华远集团的任志强，等等。

一种国家与企业家的敌对紧张感似乎长期存在。从中国国家角度，私营企业主们在毛时期是“阶级敌人”，被冠以“黑五类”、“臭老九”等污名。改革开放以后，党国与私人企业的关系逐渐走向缓和和暧昧，尤其是“三个代表”之后，私营企业家也具备了入党资格，中国各类私营企业如雨后春笋般涌出、壮大。然而，国家对私营企业又多有提防，不时进行运动式整顿。疫情以来，我们已经见证了针对金融、教培、游戏、房地产等诸多行业的政治挂帅的治理运动；国家并不完全信任私营企业。

然而，在乔治城大学的助理教授冷宁看来，私企与中国政治的关系并非简单对立。相反，企业常常在各级政治中承担重要角色，同时既为政绩工程买单，又为维稳排忧解难。冷教授的研究涵盖政治经济学、中国政治和比较政治学，她的英文新书《商业的政治化：党国如何让企业为它卖命》（Politicizing Business: How Firms Are Made to Serve the Party-State in China）深入探讨了过去十年中新出现的私营企业的政治角色问题。今天这次对话便围绕着这本新书展开。

何流



注：文中人物姓名使用首字母标注：冷宁-L、何流-H

从国企到民企，企业如何被地方政府“征兵”?

H：欢迎冷宁做客季风播客，要不要先跟我们的听众朋友们打个招呼？

L：Hello 大家好，我是冷宁。

H：冷宁最近出版了新书《Politicizing Business: How Firms Are Made to Serve the Party-State in China》，我的盗版翻译是《商业的政治化：党国如何让企业为它卖命》，不知道这是否准确？能否请你分享一下这本书的中心论点和主要发现？



L：我在想我会不会用“卖命”这个词，我可能会换一个更学术化的表达，但意思确实如此。这本书主要探讨在中国一些貌似不起眼的行业，比如公共服务行业，

从国企到民企，企业如何被地方政府“征兵”，进而提供五花八门的“政治服务”。

我在书中重点写了两个大家平时可能没太注意的维度：一是帮助地方官员达到晋升目的；二是携手地方政府共同维护社会稳定。

H：政商关系虽是大众关注的焦点，但往往显得模糊。人们通常有一种浅显的感觉，认为政商之间存在某种勾结或联系；政府似乎经常对各种行业实行打压，但商人又总能在互动中获利。在这种背景下，你会如何总结中国的政商关系？

L：中国的政商关系确实盘根错节、极其复杂。与以往研究政商关系的书相比，我这本书的不同之处主要体现在两个方面：

第一，过去的研究往往有一个强烈的假设：在中国这样一个产权保护尚不完善的国家，商业之所以能发展得如此迅速，是因为政商之间存在一种互惠关系：企业为政府办事，官员必然会给予回报。但我的研究发现，事实并非总是如此。

第二，我发现，许多企业其实非常不愿意提供某些特定的“政治服务”。企业是非常精明且理性的，他们清晰地知道哪些投入对商业发展并无好处，甚至完全不值得做。

然而，由于产权保护的不完善，企业往往处于一种“不得不做”的境地。因此，我观察到在很多情况下，政商关系对于企业来说是一个不好的消息。

H：能不能给大家举几个例子，讲讲你关注得比较细致的一些案例？

L：在政商关系中，我们比较熟悉的“互惠”模式，是企业为政府提供监测和管控社会的手段，比如互联网公司或社交媒体平台，这样做对企业或许是有一定好处的。

但我发现，中国还存在一些很奇怪的“政治服务”。比如中国大修各种基础设施，其中很多项目并非出于改善城市面貌或交通便利，而是为了官员的“政绩工程”。有意思的是，很多政绩工程的实际出资人未必是地方政府，也不一定是纳税人的钱，而很可能是当地的企业。当企业需要为政绩工程出钱时，这种关系就变得很微妙了。

我们知道，政绩工程求的是规模和效应，并不一定追求成本和利益的最大化。因此，企业在做政绩工程时，往往未必能收回成本，很多企业其实是不愿意参与的。但是，如果你不去修，又会产生恐惧。因为政府想要报复企业是非常容易的，比如查税，或者查环境保护和安全生产方面的规章。所以，企业不得不做这件事。

他们陷进了一个非常困难的境地：既要付钱跟政府搞好关系，又想拿到回报。

[…]

政绩和维稳，民企国企各有分工

H：实际上，在政府想要企业做什么的这个光谱中，你帮大家梳理了两条主线：一条是完成“政绩工程”，另一条是进行“社会维稳”。这两条主线的逻辑不太一样：政绩工程本质上是花钱，政府倾向于寻找能以最低成本对其发号施令的民营企业；而到了维稳层面，由于需要极强的政治资本，并涉及与安全部门、武警、公安的合作，就需要政治上靠得住的单位，于是变成了国企。所以，它们之间其实是有一种分工的，对吗？

L：这两条线的逻辑确实不同，体现了民企如何在某些行业，在政治方面能更容易存活。

在“政绩工程”上，核心往往是资金问题。民营企业有时候真的承担不起巨额成本，而国企存在“预算软约束”，总能被政府拖住，所以规模巨大的政绩工程，国企反倒成了更好的提供者。

在“社会维稳”上，正如你所说，如果最终需要动用暴力机关，政府需要体制内的企业站在一起，以保证政治上不出问题。但如果政府认为不需要动用暴力机关，只需通过常规手段解决，他们反而更愿意选择“听话”的企业，而听话的往往是民企，而非大型国企。在这种情况下，民企反而有其生存空间。

H：尤其是当政府需要找一个“替罪羊”来推卸责任时。

L：对，民企更容易充当这个角色。如果你说这全是国企的错，民众会觉得国企不就是国家的一部分吗？这种替罪羊起不到转移矛盾的作用。所以这背后确实存在“政治分工”。

H：这种维稳作用非常重要，既能帮领导承担责任、转移注意力，甚至可以先抓点人进去，过两天再放出来。

L：以房地产行业的“爆雷”为例，在新闻媒体上被广泛批评的基本上都是大型民营房企。虽然国企和央企也有庞大的房地产业务，但我们很少见到它们被诉诸报端。这已经非常清晰地说明了双方“政治资本”的差异。

政商体系的食物链

H：你刚刚为我们提供了一个全面的中国政商关系图谱，这其中其实存在一个“食物链”，实际上是一种层层外包的关系。

北京中央政府处于这个食物链的顶端。比如北京说要推行“厕所革命”，要把全中国的公共场所或农村厕所都改造成清洁、环保、体面的。那么它的“外包商”就是各省政府，负责完成北京下达的政治指标；省政府再包给当地政府，当地政府最后再包给企业。而在这些承包的企业里面，国企的地位又要比私营企业更高。

L：“厕所革命”特别有意思。我最近看到一个新闻，地方政府显然把厕所革命又变成了一个搞政绩工程的机会，大家拼命建高大上的厕所。但在某个地方，公共厕所建好后居然锁上了，不许居民使用，最后被居民告到了上面。所以，政绩工程看重的是“面子”。

H：这种厕所是专门给领导参观的。

L：是的。领导来看，觉得这个厕所挺好，为民造福、环保健康。

回到你说的那个“食物链条”，这绝对是对的。我在书里专门写到了如何按“政治资本”为中国的企业排序。谁的政治资本最高？谁可以不用当替罪羊，也不用在政府面前受这么多气？

大型央企，显然排名第一，它们在任何地方都处于食物链的顶端。紧随其后的是省级国企，尤其是在本省境内，省级国企的政治资本仅次于央企。

再往下走，则是一些小型国企以及大型民企。如果一家大型民企处在非常重要的行业，且该行业中缺乏国企。例如目前大火的 AI 行业，基本以民企为主，那么这些民企的政治资本也不小。

直接针对消费者的民营企业，是政治资本最弱的。因为它们的产品无法为政府提供直接的支撑，这种企业的政治资本是最稀缺的。

在这个体系中，你在政商关系里的议价能力，也就是讨价还价的能力 ，完全取决于你的政治资本。但我必须补充一点：民营企业无论做到多大，无论是否成为全国冠军，其政治资本始终存在本质缺陷。民企的政治资本仅来源于与个人官员的关系，而无法像国企那样成为体制内真正的一部分。

正如民企私下里常形容的：

国企是“亲儿子”，而民企甚至连“干孙子”都算不上。

民营企业永远缺乏机构性、制度性的政治资本，其资本高度依赖于个人关系。从这个层面来讲，民营企业永远处在比国有企业更弱势的位置。

为什么说中国官员是很焦虑的一群人

H：在这样一个链条里面，按照你的观点，看起来有一个制度决定着整个链条的运营，那就是官员的升迁制度。整个政治机器的运转，本质上是落实到官员去完成他们的政治任务，以便在五年任期后获得升职加薪、更大的机会和更高的平台。

官员的表现是如何衡量的？他们又是怎样升迁到更高位置上的？能不能请你给大家讲讲，中国的官员升迁体系到底是如何运作的？我也知道你之前曾专门写过学术论文来探讨这个话题。

L：官员的晋升体制，是导致“企业政治化”的一个重要来源。

在研究这个群体并做完田野调查后，我发现中国的官员其实非常累，而且非常焦虑。他们对自己前途的紧张感和焦虑感令我大为震惊。这种焦虑的来源在于：

官员们心里面都不太清楚，到底要怎么做才能得到晋升。

除了那些不求晋升、只求安稳的官员，但凡有一点抱负想往上走的，这个系统都会让你觉得非常迷惑。总的来说，官员考核由两个最重要的部分组成：

第一是能力考核。 这就是我们最出名的官员考核制度，全部是量化的一百多个政策目标。每年发下来，比如失业率要降低到多少、GDP要达到多少，这是一群量化的东西。

第二是忠诚考核。 这是一个非常玄幻的事情，体现在上层党委每年写的总结里：你是不是个好官员？有没有跟着党走？有没有干不该干的事情？

这套系统有两个问题：

首先，量化指标很容易被操纵。以我最熟悉的污水和垃圾处理行业为例，如果量化指标要求污水处理率达到86%，这很容易达到。你只需要在考核监测的那几天，通过大量的监管和执行把河搞得特别干净，就能达标。但平时是否每天都这么干，没人知道。包括失业率等数据，在统计口径上都是可以做手脚的。官员们明白，既然人人都在操纵指标，这套系统就很难辨认出谁最有能力。做好量化指标只算基本合格，并不一定能带来晋升。

其次，为了更突出自己，官员只能去搞政绩工程。但政绩工程不能乱搞，不能显得你有“异心”或者只想突出自己、不突出党。因为党看重忠诚，而忠诚在体系内就意味着你不能做你想做的事，得做党想做的事。

这种忠诚考核在暗地里绝对束缚了地方官员。他们发现自己能干的事情不多，必须党说要干什么，才敢去干什么。所以政绩工程就出现在非常狭窄的道路上：党说要搞环境，所有政绩工程都涌向环境；党说要搞AI，政绩工程就全部出现在AI行业。

正是这种考核体系，造成了官员极度焦虑且特别怕犯错。所以他们会小心地搞政绩工程，并让企业来出钱、背锅，以此规避搞砸了的风险。这就是这套逻辑在里面的运作方式。