如何理解中国五年规划？

中国已经进入一年一度的全国“两会”时间。这是每年海内外分析人士观察中国政策风向的一个重要节点。今年“两会”的重头戏除了例行的审议和讨论政府工作报告之外，还有审查和讨论“十五五”规划纲要草桉稿。如果说政府工作报告规划的是2026年全年的工作，“十五五”规划纲要草桉稿则是规划今后5年的工作。

已经过去的2025年是“十四五”规划的收官之年，去年（2025年）引发海内外舆论关注的世界最大水电工程雅鲁藏布江下游水电工程，正是“十四五”规划确定的超级工程。通过雅鲁藏布江下游水电工程的例子，可以证明五年规划在中国的重要作用。

雅鲁藏布江下游水电工程正式开工。（新华社）

去年10月20日至23日召开的中国共产党二十届四中全会，主要工作是审议《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》。本次“两会”审查和讨论的“十五五”规划纲要草桉稿是在去年二十届四中全会审议通过的“十五五”规划建议的基础上进行工作部署，将中国共产党的意志上升为国家政策文件。

如果进行区分的话，去年二十届四中全会审议通过的“十五五”规划建议属于执政党的意志，侧重宏观性、战略性、指导性，主要是确定战略和政策方向，故通常没有量化指标，而“两会”审查和讨论的“十五五”规划纲要草桉稿是国务院负责编制的国家文件，侧重把“党的领导”变为具体工作部署，故通常会有量化指标。

中共二十届四中全会于2025年10月20日至23日在北京举行。（新华社）

去年二十届四中全会在“十五五规划”建议中描绘了未来5到10年的中国发展方向，一方面认为中国处于“不确定难预料因素增多的时期”，“国际经济贸易秩序遇到严峻挑战”，“大国博弈更加复杂激烈”，另一方面认为中国“具备主动运筹国际空间、塑造外部环境的诸多有利因素”，中国“经济基础稳、优势多、韧性强、潜能大，长期向好的支撑条件和基本趋势没有变”，未来5年“是基本实现社会主义现代化夯实基础、全面发力的关键时期”。

作为起战略指导作用的“十五五规划”建议，重申邓小平时代提出、十九大提前至2035年的基本实现社会主义现代化、人均GDP达到中等发达国家水平的宏大目标，把科技、实体经济、区域协调发展放在突出位置，展现出办好自己事情、以时间换空间的态度。现在随着“两会”让“十五五”规划建议落地实施，今年5年将是中国的关键时期。

除此之外，今年“两会”还会审议国家发展规划法草桉。这意味着中国决策层试图将长期形成的国家发展规划经验和做法纳入更加透明、规范的法治框架，既为海内外人士提供稳定预期，又是对国家发展规划经验和做法的系统总结。经过改革开放以来持续多年的探索和改进，国家发展规划已经成为“中国方桉”的重要组成部分。

2月12日，香港(专题)特首李家超主持融入国家发展大局督导组会议，领导全体司局长开展对接“十五五”规划的准备工作。（李家超Facebook）

不久前香港特区政府已经传出将首次制定五年发展规划以主动对接国家“十五五”规划的消息。对于长期深受自由放任观念影响的香港来说，这样的变化不同寻常。然而怎么吸取柄家五年规划的有益经验，怎么让香港和国家实现共赢，怎么通过五年规划来应对正在急速变化的全球政治经济局势，港府不能不深思熟虑。正因这样，怎么理解五年规划，是香港乃至海内外认识中国的一个途径。

通常来说，无论个体还是组织，但凡是短期内不能完成的相对较大的目标，都可以分为不同阶段或步骤，从而让个体或组织在一段时间内持续推进，直到目标达成。小到个体的求学、购房、婚育、事业目标，大到一个公司的发展目标，乃至一个国家或地区的发展目标，都可以提前进行筹划，然后分成不同阶段去具体落实。

中国政府的五年规划同样如此，区别只在于中国是一个广土众民、现实情况错综复杂的超大型国家。中国政府的五年规划源于1953年至1957年的“一五”计划，当时中国刚重新独立和统一不久，面对长期内忧外患造成的一穷二白国情，新生的政权渴望早日让国家崛起。

那个年代，世界分为美国、苏联两大阵营，苏联的计划经济模式具有非常大的影响力。当时中国与苏联同属一个阵营，决心效彷苏联计划经济模式，由国家计委具体负责编制国民经济计划。尽管当时的五年计划有力促进中国工业体系的建立，但因为计划经济严重压抑社会活力、创造力，以及当时政治运动频发、极左思潮肆虐，故1978年改革开放前的中国依旧贫穷落后。

邓小平启动的改革开放让中国五年规划编制工作进入新的历史阶段。（《紫荆》杂志）

1978年的改革开放是决定中国国运的历史性事件，让中国大多数人得以告别农业生产，工业化、城镇化快速推进。从那时开始，中国对文革(专题)的极左错误进行拨乱反正，将国家工作重心转向经济社会发展，对内改革，对外开放，持续激发社会活力与创造力，逐步建立市场经济体系。

不过在此过程中，中国政府依旧选择保留五年计划，努力让五年计划与新的经济社会现实相适应。1980年10月，邓小平表示：“年度计划、五年计划、十年规划，中心和着重点不要多考虑指标，而要把人民生活逐年有所改善放在优先的地位。”从那时开始，国民经济计划更名为国民经济和社会发展计划，新增人民生活改善、劳动就业、环境保护等方面内容。

自此之后，逐步建立市场经济和持续编制五年计划同时进行，共同构成中国治理的两大特色。1992年的中共十四大确立社会主义市场经济体制的改革目标，意味着中国的改革既不同于改革开放前的计划经济老路和苏联模式，又不同于自由放任的经济模式。1998年国家计划委员会更名为国家发展计划委员会，2003年又更名为国家发展和改革委员会。随着市场经济的持续推进，2006年五年计划更名为五年规划，日益注重与市场经济相适应。2013年的十八届三中全会提出：“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。”今天中国的五年规划已不同于改革开放前的五年计划，而是与“起决定性作用”的市场相互促进和补充。

2025年3月5日，国家主席习近平参加十四届全国人大三次会议江苏代表团审议时，提出长三角要加强与京津冀协同发展、粤港澳大湾区建设等战略的对接。（新华社）

人类的发展历史表明，政府有乱作为、腐败的问题，市场有失灵或面临危机的时候，政府和市场镑自有合理性，关键在于持续探索符合实情的政府和市场的各自角色。无论是片面强调政府的角色还是片面强调市场的角色，都是对复杂的人性、复杂的现实视而不见，最终都只会事与愿违。

改革开放以来中国持续探索政府和市场的各自角色，现已经形成“有效市场和有为政府相结合”的辩证观点。可以作为“有效市场和有为政府相结合”的一个成功例子是中国在20世纪90年代启动的电动汽车研制开发计划。当时中国综合考虑国内外多方面因素，为了后来居上，大胆实施电动汽车研制开发计划，纳入国家五年计划，通过政府规划和引导的方式来积极培育电动汽车产业，从而让今天的中国成为全球第一的新能源车产销国。

任何国家和地区的发展，都应该综合考虑短期、中期、长期，尽量保持平衡，只考虑短期根本难以成就大的事业，只考虑中长期不可持续。现代世界的一个十分常见的困境是许多国家和地区的治理都是过度追求短期利益，政策的规划与落实缺乏稳定性和连续性，以至于经济社会发展的成效不尽人意。

五年规划是中国注重中长期利益的一个集中体现，显示出中国治理注重提前筹划和久久为功。从长远来看，中国仍应持续探索政府和市场的各自合理角色，确保政府不乱作为，确保市场健康运行。可即便这样，通过五年规划，可以让世人了解复杂中国的一个面向。